论民初食盐就场专卖制与就场征税制之争.doc

DOC格式论文，方便您的复制修改删减论民初食盐就场专卖制与就场征税制之争 （作者:_单位: _邮码: _） 民国初期关于盐务改革模式的选择集合中，最有价值的设计和最基本的倾向有两种：一是以政府垄断为主的就场专卖制，这是多数中国改革者所极力推崇的改革方案；另一种是揭橥自由贸易宗旨的就场征税制，为盐务稽核所洋会办丁恩(Sir.Richard M.Dane 1854-1940)和少数中国改革者所坚持。双方为此展开了激烈论争。随着改革的启动和开展，以张謇、景学钤为首的改革者逐渐放弃就场专卖的主张，转而接受并支持丁恩的就场征税、自由贸易的纲领。丁恩则从实际出发，在部分盐区保留了官专卖制度。本文拟结合民初盐务改革实践，深入考察这场论争的具体过程及其对中国早期盐务现代化的影响。 一 民初，倡言改革盐法之议蔚然成风，主张改革的人更多，在改革的总体目标上已达成了一个基本共识，即要改革盐政，必须要废除专商引岸制度。专商引岸制，是改革者们攻击的重点。 在专商引岸制度下，划分固定的销盐区称为引岸，只准某些专商运盐销售。在其引岸内所销之盐指定由某盐场供给，不准它场竞争。售盐既有限制，某引岸的各灶户只能把盐卖给引岸内各商，舍此别无出路。专商遂得勒抑灶户以最低价格出售，并以大秤买进，使无数贫苦灶户受其剥削。又由于独占市场，无人与之竞争，因此得以抬价出售，缺少斤两，掺泥掺沙，使销区内广大人民只能吃价高质劣之盐。专商还通过贿赂政府官员，取得增加卤耗，提高盐价的特权，直接影响了盐税的收入。种种弊端，不一而足，被公认是种”病国殃民”的弊制。但这个制度并未随着清王朝的灭亡而崩溃，一直到民国成立之后依然顽固存在。（注：事实上，在引岸制的桎梏下，许多地区人民被迫购食质劣价昂的恶盐的现象，迄民初仍然普遍存在。如江苏苏、松、太、常、镇五属，本有松江场产盐可供食用，也是因引界所限，该属人民被迫购食浙盐。而这个浙盐，实际上仍是松江场所产之盐，浙商以每斤六、七厘的价格收购，然后再以每斤五十六文至六十四文不等的价格销售给苏五属人民食用，苏五属人民备受浙商的剥削。民国成立后，苏五属人民呈请袁世凯政府要求将松江场自浙江收回自办，并改食淮盐，袁世凯政府竟以”保存”旧有”引岸秩序”予以驳复。苏五属人民愤怒指出：此来强迫三十五县人民仍”食专制之余毒”。参见苏盐松运之请议书，载民立报1913年2月19日；苏五属被困于浙盐之真相，载盐政杂志1913年第6期。） 废除专商以后，实行哪种盐制，采取什么政策，在盐务界则有不同的主张。大体说来，改革者们在设计改革模式时，基本取向有两种：就场专卖制与就场征税制。 就场专卖制是盐专卖的一种具体形式，其核心内容为食盐由国家经营，寓税于价，将专卖收益划归中央收入。民初最流行的专卖论是张謇、景学钤所提倡的”就场专卖制”。1912年在袁世凯政府的主持下，张謇接受了景学钤”官收商运”的一贯主张，提出”民制、官收、商运”三大纲领，并以此为宗旨，发表改革全国盐政计划书，（注：张謇的方案另可参见金国珍中国财政论，商务印书馆1931年版，第224-227页。）主张”废除旧时场商之制，由国家于产盐场地，特设官局，向制盐者收买，加入盐税，以售之于运商”。 关于”就场官专卖”的具体作法，在”民制”、”官收”、”商运”三章中作了阐述。所谓”民制”，旨在使国家向盐户（即制盐人）直接收盐。为此，凡从前场商产业，如卤池、盐滩、盐池、盐井及其他生产资料，一律收归国有。一般盐户，则悉仍其旧。国家特许商人设立制盐公司，鼓励改良制盐法，使成本低而盐质佳。所谓”官收”，旨在按制盐成本和食盐时价，尽收全国之盐，分别盐质，加入盐税，以平均划一之价格，售于运商，不问产于何地，运往何地，价皆一律。所谓”商运”，旨在由商人自组运盐公司，经国家特许登记后，向产地官局购盐运至承销区域，售于各盐店商贩。 与强调政府控制的就场专卖制不同，就场征税制则是自由贸易思想的具体化。就场征税，即在产盐之区，设局征税，一税之后，任其所之。民初的盐法改革论者，亦多有倾向于采用就场征税制，称此制”实为第一步整理盐务之要着”。（注：前揭晏才杰租税论，第285页。）如民国元年张謇在南京临时政府任实业总长兼两淮盐政总理。就任之始，以曾任两淮盐政总理十年之经验，发表改革全国盐法意见书，（注：张季子九录，政闻录，卷18，盐务类。）开宗明义，揭橥其”就场征税、废止引岸”的主张，提出由改革两淮盐业入手建设新盐法的基本设想：”建设之道，唯有设场聚制而就场征税。聚制之法：相度海滨宜盐之滩地，准旧日官私盐销数多寡，为制盐场地之大小。辟渠为界，借以引潮，以足卤气。建闸节流，以便转输。所任制盐之工，必给予工食相当之价值。栈盐于场，任商持照价买。按石计税，寓于盐价，或旬或月，汇而缴之征税之人。凡此皆听商集合公司为之。征税之人计其收盐之数、储盐之数、卖盐之数为收入之参稽，为之设盐场警察以守卫之。贩卖则至一石至于十百千石，不论何人；所运往者，不论何地；价由商定，不论何时。如此，则产盐之地举旧日之桶价、箩价、牌价层层压制一扫而空，而制盐之人得自由之福。贩卖既可由场商自行任运，亦可听他商贩运。除盐本及税额外，听自计息，计远近之运脚、销路之畅滞为贵贱。若有于销盐地方自设转运公司，设栈储盐，卖之小贩，转入内地者，亦听商自营转运。如此，则销盐之地岸价高下随时，价若高则盐必多，盐若多则价又可下，旧日压制亦一扫而空，食盐之人得自由之福。要之，去暴吏贪贾以弊为利之窟，使盐与万物同等，则共和时代之盐法也。” 显然，张謇是主张以自由贸易为宗旨的就场征税制度的，只有消除专商引岸，才能不仅使众多商人，同时也使盐工与百姓得”自由之福”。轮廓如此，张謇又按照制盐、运盐、销盐、税盐的顺序，设计成大要条文。其前三大要点与上面所说基本一致，不拟备述；第四点”税盐”主要内容为：税全数归中央，各产地、销地，亦得由议会议决征附加税，但不得过十分之一至二，议案须报中央财政部；销盐之地，每斤征二十文，产盐之府县，每斤征十文；并按编查户口册所有人口，不论男女大小，每人每年以十斤为度，为主管征税人给照之准；销盐之地，旧有加价为练兵要政之用者，由中央按旧日之数，分别拨给，不另征税；产地收税处，给予运盐人所运盐数之凭证，至销盐地方，水陆通阜巡警处报验，而不征税。可以说，张謇的设想，大体具备了民国新盐法雏型的基本因素。 张謇的改革方案得到了临时政府的认可，但遭到地方既得利益者群起反对，南京临时政府对于各省无法进行实际控制，淮盐销区各省为保持地方盐税征收权，纷纷借口财政困难，请求不参加张謇的改革。淮南盐商联合电告南京临时政府，指责张謇的改革方案。孙中山虽然也认为专商垄断之弊政需要革除，但在当时政局下不得不电告盐商，说张謇的方案不是目前的办法。（注：大总统复淮南运商劝勿停运食盐电，载中华民国开国五十年文献，第2编第2册。）由于淮商的不合作，加之各省军阀以筹办军饷为名纷纷截留盐税款，在一片反对声中，改革盐政，虽有理想，终因临时政府为时短暂，而未能付诸实行。而张謇因此次失败思想上产生动摇，放弃自由贸易的主张，转而支持景学钤的就场专卖的设想。（注：李宝珠：从张謇自由贸易思想的转变，看封建经济关系对盐务改革的阻力，载南开大学经济所季刊，1987年第3期。） 在民初提倡就场征税最坚决而又最认真地付诸实践的代表人物是洋会办丁恩爵士(Sir.Richard M.Dane 1854-1940)。丁恩，苏格兰人，曾长期在英属印度殖民地政府服务，以善理盐政而负盛名。1913年北洋政府与五国银行签订了善后借款合同，借款以全部盐税收入作为担保，为使本息能如期偿付，须以外国人直接监督管理盐税的稽征和用项，在外国人的协助下对盐务行政实行改革。丁恩通过袁世凯政府总统府顾问莫理循（注：莫理循(Morrison,George Emest,1862-1920)1895-1912年任英国泰晤士报记者，先驻印度支那等地，1897年2月以后驻北京。1912年袁世凯聘其为政治顾问，1917年辞职回国。）的推荐，由中国驻英公使刘玉麟出面聘为财政部盐务顾问和盐务稽核所会办，他的新职务得到五国银行团的认可。丁恩是竭力主张自由贸易的，他说：”为达到增加收入，改良盐质，减低市价之目的，整顿入手办法，莫如采用自由贸易之政策。凡善办盐务者，对于政府及人民两方面必须兼筹并顾，同一重视。如果盐斤运销愈多，则价愈廉，价愈廉，则销数愈畅，而政府收入亦必愈巨，此所谓互为因果者也”。（注：丁恩：改革中国盐务报告书，第99节，载中国盐政实录第4册，1933年。）在1917年6月的一份报告书中，丁恩又再次强调全面的自由化、市场化：”盐业的自由竞争是必须的，任何试图限制竞争的行为，如保护引岸制度，都有损于政府和消费者的利益。”“在自由贸易的体制下税盐的数量将逐年增加，同时政府的财政收入也会随之增长”。他认为，所有其他的改革-增加税源、集权征税、稽征考核等都对政府有利，而实现自由贸易则会给人民，给生产者和消费者带来好处。他说：”所有被采纳的改革措施都是非常重要，但只对政府有利，而运输和销售的环节仍旧是垄断的，未被触及的”。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;Harvard University Press Cambrige,Massachusetts 1970.pp.110-111.）就职之初，丁恩于1913年6月24日上条陈给财政部，表示不赞成中国改革者们的官专卖办法，主张采用他在印度实行的西方资本主义的盐税制度，即一税以后，任其所之，运销统由商人办理，自由贸易，不加任何限制。通过市场自由竞争机制，以促进盐价的平抑和盐质的改良。1914年4月在致五国银行团代表函中仍然坚持”按中国之情形，官收官运官卖之法，决不如运行之盐就场征税法，或为商人便利起见，就坨征税法为好也”。（注：1914年4月30日丁会办致五国银行团代表函，录自中国社会科学院历史研究所所藏档案：盐务稽核所收发文件，翻译科；载中国近代盐务史资料选辑（以下简称资料选辑）第1卷，南开大学出版社1985年版，第201页。） 从以上丁恩所论可见，丁恩取消专卖，实行盐斤自由贸易的改革设想，与前述张謇”设场聚制而就场征税”的主张是一脉相承的，都是建立一种在活跃的盐业贸易基础上的国家统一征税制。在丁恩看来，在运销方面依赖市场力量对于政府和人民都是有利的，二者均可从盐价的降低和销售量的扩大中得到好处。可以说，这是丁恩于1913-1918年主持改革中国盐政的根本政策和纲领。 二 在民国初期，主要有三部分人被丁恩的这一改革所激怒：官员，丁恩在盐务署的同事；引商，专商引岸制度的主体和中国改革者，他们左右了公众舆论的基调。可以说，最初在理论上，商人、官员和改革者在经济控制的必要性方面达成共识并且都不相信市场力量的最优效率。 谈盐丛报是与盐政杂志对立的一份拥护盐商利益的杂志，它所登载的一篇评论几百年来在远离中心地区没有发生一次盐荒的事实时表达了这样一个观点：”并非是人民的力量产生这个结果，而是官方运输，由官方监督的法定的商人制度的建立。是销售地区的指定，边界地区的保护，和时间及季节的限制。政府已经设立了专门机构来管理贸易，商人恭敬从命遵守法令，这样我们的人民才享受实惠”。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;.pp149-150.）而对中国的盐务专家来看，任其自由将导致不均衡和经济混乱。景学钤在1914年14期盐政杂志上发表”社论”，描述了如果引入自由贸易将会产生的混乱状态：由于没有指定的运输商，并且运销之盐没有固定的配额，因此无可避免地将导致生产的数量没有限制，按计划的分配成为不可能。如此，则必然出现一方盐荒一方盐却过剩，或者盐价大幅度波动的情形。另一位名叫姚喻的广东盐务委员在1915年10月表达了相似的怀疑：在自由贸易体制下，很难确定责任方除非有一些限制，否则一旦实施，事情将肯定会失去控制。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;p.149.）这种情况就如丁恩所指出的”民初中国盐务大家一向主张专卖制度，咸以官收官运官销为良策”。（注：盐务署按丁恩的意见撤销正阳关、河南等榷运局，载资料选辑第1卷，第199-100页。）这里包括张謇、熊希龄、张弧、景学钤等人在内，他们既是改革者，又是政府官员。因此丁恩必须两面作战，既要反对商专卖制，又要反对官专卖制，处境相当孤立和困难。 当1913年9月盐务署成立以后，中国改革者们就跃跃欲试，准备推行官专卖法。景学钤等曾”召集盐政专家于北京，讨论盐专卖法，开审查会至数十次，盐务署亦派委员列席”。（注：景本白：增补盐务革命史，载盐迷专刊第1辑。）由景学钤起草盐专卖法草案，得到盐务署的同意。经张弧修订后，打算提交国会通过后，即予公布。时任盐务署顾问的景学钤就此事曾与丁恩讨论过数次，丁恩说他刚来中国，对情况还不了解，等他到全国盐区调查后再定，草案遂被搁置下来。 就场专卖意味着从生产到零售的完全垄断，是景学钤诸人改革计划的最终目标，然而在当前，他们所提倡的垄断既是部分的，不包括贸易的全部，也是非直接的，垄断的一部分不是由官方直接经营，这就是所谓的”民制、官收、商运、民卖”。关于此，前文中已有论及，这里有必要继续讨论一二。乍听起来，改革者们的这项建议像传统的”官督商销”政策，但不尽其然，价格均等化，销售配额的确定，都随”官收”所转移。同时，它避免了由直接垄断导致的过度扩张，当时改革者们有一共识：由政府购买所有的盐场并置于政府直接控制之下，这是无法想象的；但为了获取盐利而又不得不适当控制生产，例如民制、官收，并不是不可想象的。（注：参见张謇改革全国盐政计划书，载盐政杂志1912年第1期。） 说实在的，官收并不是一个新的术语。曾仰丰的中国盐政史中用官收来描述历史上官督盐务系统下的垄断购买。但改革者赋予了它新的含义，既体现了对传统盐法的冲击，也体现了一种政府权力的延伸。按张謇、景学钤等人的想法，所有的盐都必须卖给官方机构，由官方机构确定价格，在确定价格时考量生产成本和适当的生产者资本回报。然后这些机构以全国统一价格把盐卖给运商。这个统一价格是通过统一平均购买价加上一个统一的盐税来构成的。而且运商卖给零售商的价格也由法律确定，因此消费者最终支付的价格区别仅在于运输成本而不在于不同的生产成本和不同的税率。由此官收可以看作是一种价格均等化的形式。另一面，官收对于重新组织生产模式也十分有用，在旧体制下，盐商介入双重垄断：他们不得不在指定的生产中心购买（这是”引”或”票”的要求），并且不得不在指定的地区进行销售（这是”岸”的规定）。而在改革者的计划中，商人仍然拥有他们的联系市场（虽然这些联系市场在比以前更大的范围内安排，且为由商人组建的公司所拥有，而不是个人所拥有），可以自由地从任何一个支付机构手中购买盐，来自不同地方的盐和也许用不同方法生产的盐将因而在一个单一的市场内相互竞争，尽管这种竞争只是质量上的而不是价格上的竞争。然而，对这样一种制度安排，如何以统一价格提供消费者价格更便宜、质量更好的盐，张謇等人却似乎缺少切实可行的办法，所谓用晒盐替代煎盐的设想（丁恩也很欣赏）也不是一种好的办法，且非一日可行。总之，盐务改革计划是集体的智慧成果，但多少带有理想主义的性质，况且在盐务管理系统尚未得到彻底整饬的情形下，官收能否取得实效本身就是个大问题。因此丁恩的反对自在情理之中了。 但笔者又以为，官收计划中亦有许多符合当时盐务实情之处，不可笼统地一概加以否定。比如借用传统官收的酒瓶装现代意义官收的新酒，可能使改革更易为社会所接受，从而降低改革成本；抓住食盐产制运销中官收环节，而不是全过程的官方控制，可以节约大量官营资本，使财政本已相当困难的政府能承受得了；对业已存在的专商不采取完全排斥的态度，而是通过组织商人公司以继续他们的业务，一方面能调动旧体制下商人的积极性，发挥他们实际的作用，另一方面又能减轻改革的阻力，达到既定的目标。事实上，丁恩后来的改革，虽然依然坚持以自由贸易为依归，但在许多地方也根据当地实情作了变通，实有与就场专卖改革计划残途同归之义。 根据善后借款合同，曾拨出2000万元专款，作为整理盐务之用。附件规定以700万元办理官收官运，因此在1913年秋，盐务署以此为由屡次提议动用专款，增加已设立的官运官销各局的资金，或在专商引岸各区实行官运官销制度。按照民初官制，产盐区的盐运使和运副，销盐区的榷运局，均属盐务署领导。管理场产和运销属于盐务署的职权范围，与稽核所无关，亦即”稽核总办及会办均仅为会计稽核及督察之官，与盐务实际行政无关”。（注：1913年8月18日丁恩关于盐务机构现状之报告，载资料选辑第1卷，第141页。）所以有人认为洋会办无权过问，一时推广官运的声浪甚高，而随声附合者也大有人在。丁恩对此发表意见，略云：由1913年5月21日起政府所设官运官销各局所得之财政结果，已切实证明，此项办法与中国情形极不相宜。查各处旧有之榷运局，按诸实际多有无须设立者，应分别裁撤。民初曾在吉林、黑龙江各设一榷运局，办理官专卖。到1913年6月，奉天盐运使呈请将官专卖制推广到奉天省，得到财政总长周学熙批准，并令稽核总所拨款。丁恩在8月的一份报告中就认为这项计划”并非一项改革之明智措施”。（注：参见资料选辑第1卷，第141-142页。）他于是在9月份亲赴奉天及长春、哈尔滨、海参崴等处调查，回来报告说张謇等认为”中国盐法最善”的东三省，开办官专卖每年要开支经费245万余元，而获利估计每年不到50万元。按东北奉天的实际情况，”其筹议官收、官运、官卖之计划，大可置之勿论”，”欲使盐政发达，只有实行自由买卖之一策”。（注：丁恩：改革中国盐务报告书，第84、85节。另参见资料选辑第1卷，第204-205页。）由于丁恩的意见有理有据，切合实际，新上任的财政总长熊希龄接受了他的意见，奉天省推广官专卖的计划于是作罢。一年以后，吉、黑榷运局的问题也得到暴露，原来这两局的官运资金全靠挪借，经营极其腐败，重要分支机构都用来安插私人亲友，以致官运向少余利，一年来并无款项上缴。丁恩说：”自借款合同成立以来，已逾一载，该两局除运盐纳税外，并无官运余利归入盐款帐内，即1913年奉天盐税，亦得费尽周折始经报解。论资金则均仰挪借，言营业则极其腐败。各局长皆无相当资格，而重要之分销机构又皆视为禁脔，以之调剂亲友，因而官运营业向少余利，即或有之，亦仅足偿还借款息金而已”。（注：缪秋杰：近四十年代中国盐政之变迁，第242-243页，载李涵、刘经华等：缪秋杰与民国盐务附录三，中国科学技术出版社1990年版。）经查明以后，财政部决定于1915年初将吉、黑两局合并，设总局于长春，另加派华洋稽核员二人，并以洋稽核员兼榷运局顾问。 1913年底熊希龄和张弧在这个问题上的态度有所变化，二人经研究决定，对于借款合同条件应作广义的解释，各处盐税皆应归入盐款帐内，经与丁恩磋商，双方在意见比较一致的税收问题上达成协议，由景学钤起草盐税条例，（注：参见增补盐务革命史；1913年12月24日公布之盐税条例，载资料选辑第1卷，第313页。）主要内容为采取就场直接征税一次的政策；统一盐税税率；统一衡量，并于1913年12月24日以大总统命令正式公布。于是推广官运之说始息。1914年初在实行就场征税一次政策时，议定采纳丁恩的意见，将各处榷运局逐渐裁撤。3月16日首先裁撤了河南和正阳关两个榷运局。4月20日裁撤河东督销局，9月22日裁撤热河官运局，11月7日裁撤口北官运局，12月31日裁撤直隶永平7县官运局。（注：盐务署按丁恩的意见撤销正阳关、河南等榷运局，载资料选辑第1卷，第199-200页；另参见丁恩改革中国盐务报告书，第94、110页。）形势正逐渐朝着有利于丁恩的方向转变。 是什么因素促使中国改革者和大部分盐务官僚逐渐改变对丁恩的看法呢？简要说，笔者认为首先是丁恩采取了一种坦率并期望合作的态度，他在和景学钤的几次会谈中允诺在进一步调查之前不在政策方面作最后的决定，在和一份日本报纸的记者谈话中，他说他没有现存的方案并且对盐务管理的复杂性表示了适当的尊重。（注：S.A.M.Adshead:The Modernization of the Chinese Administration,1900-1920;p.174.）其次，盐商对改革越来越强烈的反对促进了改革者与丁恩之间关系的缓和，尤其是在取消引权问题上的一致使他们站到了同一立场。第三，是丁恩脚踏实地的工作作风和他对于中国盐务实情的敏锐的洞察力和剖析，为改革者们所折服。实际上到1914年丁恩和中国改革者之间发展为更加友好的关系，这为丁恩的改革提供了极为有利的条件。 三 实行自由贸易，必须废除政府垄断，废除购买、运输和整个销售都由政府控制的官运官销或官运商销的体制。在这方面，改革取得了一些成就。 福建是民国以来官专卖制最久的省份，并一度被认为办理得好，可以推行全国的。福建自1912年以债票150余万元将全省33商帮全部收归公有，改为官运官销，试行多年，因管理不善，不仅收入微薄，而且盐价大涨，致使人民怨声载道，屡次发生捣毁盐局的事件。如丁恩所言”从1913年5月21日至1915年8月31日，该省盐税税率名为每担0.55元。自1915年9月1日改征每担1元后，但课税迄未照运盐实数核收。查专卖办法入款微薄之原因有三：(1)官专卖不如就场征税办法为优；(2)该省产盐供过于求，以致办理官专卖特别困难；(3)官专卖办理不善。此种办法又使盐价大涨，以致人民怨声载道，因而边远各局时被攻劫”。（注：近四十年代中国盐政之变迁，第243页。）1915年以后将售盐局逐渐缩减，1917年3月丁恩亲到福建沿海一带调查后，坚决主张将该省大部分专卖办法取消。政府详细研究后，”乃决定采用自由贸易制度，一洗从前引商专商之旧习”，（注：1918年3月9日财政部呈大总统为拟改福建盐务专卖制度试行商销文，载资料选辑第1卷，第270-272页。）自1918年起先开放闽侯、闽清、永泰、长乐、平潭、福清、罗源、连江、古田、屏南、南平、龙溪、沙县、永安、将乐、顺昌、邵武、建宁、泰宁、光泽、崇安、建阳、浦城、建瓯、浦溪、政和等26县，改行自由贸易。以后陆续开放福鼎、福安、寿宁、宁德、霞浦，共计31县。（注：1918年8月1日福建盐运使署布告第24号，载资料选辑第1卷，第272-273页。）1919年稽核总所又发函强调”闽省全省将来须一律采用自由贸易之制，并由运使于近数日内照此出示晓谕，俾众周知，嗣后商人可自由向灶户或其他商人购买盐斤，不加限制，政府人员亦不得加以干预”。（注：1919年1月22日总所致福建分所函，资料选辑第1卷，第274页。）到1920年福建全省基本取消专卖，成为自由贸易区。 还有些省份实行包商制，就是指定区域，招商办运。商人在规定的期限内，可有专运权。广东省在清末实行包商制，辛亥革命以后将省河区的中、西、北三柜开放，改行自由贸易。但1912年11月广东又在省河区14县实行包商制，经丁恩报告后由财政部下令取消了14县的包商。广东盐运使仍屡次请求全省盐税由商人包办，因此当丁恩于1914年初在广东调查时，全省盛传就要恢复包商制或实行官专卖制了。丁恩于4月18日向盐务署询问此事是否属实，盐务署答复如果运使提出此种要求必予批驳。1915年3月丁恩发现广东盐运使采取阳奉阴违的手段，在省河区仍变相实行包商制时，即向盐务署提出强烈抗议，要求盐务署将干涉自由贸易种种办法一律取消，并于3月31日拟具意见书，详论包商制之弊端。盐务署终于在6月20日下令运使限文到五日内取消旧制。事后丁恩说：”当日两广运使屡行设法欲行专卖制度并准运商多方勒索，故本人不得不竭力打消之，并使其不得再行发生，实为广东盐务历史中最重要之一环节也”。（注：曾仰丰：中国盐政史，商务印书馆1936年版，第40-41页；另参见近四十年代中国盐政之变迁，第244页。）由于丁恩对专卖制的坚决反对，1915年在两广的平南柜、雷州、琼州及广东沿海各地都改为自由贸易区。 云南原分为四个销区。即黑井、白井、磨黑井三区及所属群井产盐一区。运滇的川盐分配到所属群井产盐区。该省盐斤离井之后，并无专商垄断。为防止外盐侵销起见，盐运使曾设立官销局三处：在滇越交界的开化，滇桂交界的广南，滇缅交界的腾越。并且，所有由黑井区运赴昆明及由白井区运赴下关的盐亦皆设局官运，对于云南盐务，丁恩在亲赴各井调查后，于1915年2月8日及11日提出整顿意见书，建议：”三大井区原定销岸及川盐引岸一律废除。各井之盐完税后，应准自由运销，任其所之，不加限制。黑井至云南府及白井至下关之官运应立即停止，所有由运使派驻各盐井之员司只应管理制盐及缉私事宜”。（注：丁恩对整顿各地盐务之意见，载资料选辑第1卷，第207页；另参见中国盐政史，第39-40页；近四十年代中国盐政之变迁，第244页。）此项提议经过长时间讨论，三大井区之销岸及川盐引岸皆于1916年1月1日一律取消。越边、缅边、粤边三处官销局经营失败，改由包商承办；昆明及下关两处官运局直到1916年底才商定撤销。 甘肃、宁夏、青海及陕西河东销岸为划定行盐区域，由55县组成，清末实行招商包运。自1913年至1916年，该区收税事宜完全由盐务署所设之榷运局办理。从1915年11月1日起到1918年10月31日止，该榷运局仍采用包商制，将全部运销蒙、甘、藏盐的权力包于陇东、陇西、陕西三公司承运，年销总定额为28万担，上缴税款总计56万元。然三公司包纳税额皆有拖欠，于1918年取消，改为自由运销。（注：参见中国盐政史，第45页。） 晋北盐区所属71县，过去均销售蒙盐、芦盐、潞盐及本地产的土盐，向为自由区域。清末有的县区办理官运商销或官运官销，但效果不佳。1913年盐务署在这里设立晋北榷运局，负责征收盐税，并且将土盐税率自每担数角加至1元。晋北榷运局还实行官收、官运、官销制，推销芦盐和蒙古吉兰泰池盐等，同时还负责征收土盐税和办理缉私事宜等。丁恩认为榷运局的管理办法是错误的，违背了自由贸易的原则，主张将晋北榷运局撤销，而准许芦盐、蒙盐自由贸易，另设收税局征收土盐和蒙盐之税。但是直到1917年才逐渐在晋北实行自由运销。首先开放的有太原以东平定、辽县、和顺、榆次、榆社、昔阳、阳曲、寿阳、盂县等9县。这9县开放的主要原因是该地区靠近铁路，交通便利，能够畅销芦盐。鉴于此种情况，稽核所决定以运道方便与否作为今后考量开放的标准。后又陆续开放了太谷、太原、文水、交城、平遥、介休、汾阳、孝义等8县。1921年晋北南部34县又实行兼销潞盐，遂使晋北绝大部分地区成为自由竞销之区。（注：1914年10月15日丁会办致张总办函，载资料选辑第1卷，第225-227页；1917年12月7日公布之晋北榷运局开放平定等九县商运芦盐办法，载盐政杂志1918年第23期；另参见中国盐政史第34页；丁长清主编：民国盐务史稿人民出版社1990年版，第80-81页；中华盐业史第454页。） 丁恩废除官专卖制度的努力并不是都有立竿见影的成效的，实际上，推行自由贸易政策所遭遇的障碍很大。如辛亥革命时两浙苏五属引商停止运盐，由松江绅商组织公司承运，又告失败，故两浙盐运使呈准施行官运官销办法。丁恩获悉后于1914年4月6日警告盐务署长，说松江盐斤如采用官运专卖办法，与余姚、岱山两场盐斤竞争，必归失败。后经丁恩努力，至1915年初才得到盐务署的同意。但清理专卖事宜，费时甚久，直到1916年始完全结束官专卖制，政府因此损失近6万元。（注：参见近四十年代中国盐政之变迁第243页；另参见1915年3月丁会办对于云南盐务之意见，录自盐务总局所藏盐务署档案：场产