温州市国有企业领导人员管理研究

温州市国有企业领导人员管理研究 国有企业领导人员管理改革是深化干部人事制度改革的重要内容 之一。党的十六届三中全会以后，国有资产管理体制改革进入到了一个 全新的关键时期，国有企业领导人员管理也必须进行与之相适应的改革。 几年来，我市对国有资产管理体制有过几次调整和改革，但还不适应社 会主义市场经济体制的要求，国有企业领导人员管理也面临着深化改革 的压力。在这个背景下，我们从职能工作出发，走访了市府办、市发计委、 市经贸委、市体改委、市财政局、市人事局、市统计局、市工商局等单位， 与部分熟悉国有资产管理的同志进行了座谈交流，对有关问题进行了初 步分析和探讨。现将调研情况报告如下： 一、市本级国有企业和企业领导人员管理概况。 据市统计局统计，我市本级国有企业 501 家，国有资本约 69 亿。其 中国有独资企业 365 家，国有绝对控股企业 59 家，国有相对控股企业 26 家，国有参股企业 51 家，国有资本与非国有资本 7:1，国有资本占企 业总资本的 87.7%。本级国有企业中属一般竞争性的企业较多，基础产 业、社会公共性企业 52 家，占总数的 16.6%（见附表 1）。 附表 1 类 别 12345678910111213141516 行 业 分 类 采 矿 业 电 力 燃 气 及 水 交 通 运 输 仓 储 科 研 技 术 服 务 水 利 环 境 和 公 农 林 牧 渔 业 制 造 业 建 筑 业 信 息 传 输 计 算 批 发 和 零 售 业 住 宿 和 餐 饮 业 金 融 业 房 地 产 业 租 赁 和 商 务 服 居 民 服 务 和 其 文 化 体 育 和 娱 生 产 供 应 业 和 邮 政 业 和 地 质 勘 查 业 共 设 施 管 理 业 机 服 务 和 软 件 业 务 业 他 服 务 业 乐 业 企 业 数 14313710575162 15 0 26746671113 比 例 16.6%83.4% 市本级国有企业归口政府部门管理的数量比较多，反映了我市国 有资产管理体制仍保留着传统分权制的管理模式。市经贸委、市交通局、 市粮食局、市外经贸局、市市政园林局等都管理着一定数量的国有企业 （见附表 2）,这些企业的领导人员也全部由各所属政府部门任免。 附表 2 类别 1234567891011 主管 部门 市直 属企 业 市经 贸委 市交 通局 市粮 食局 市外 经贸 局 市市 政园 林局 市教 育局 市建 设局 市旅 游局 其他 部门 无主 管 企业 数量 157027242017111010131166 目前，市本级国有企业中，市直属企业 15 家，其中国有资产管理公 司 3 家、工业企业 4 家、交通企业 3 家、外贸企业 2 家、金融企业 2 家、 建筑企业 1 家（见附表 3）。 附表 3 企业类别数量企业名称企业领导人员管理情况 工业资产管理有限公司 资产管理公司 3 物资资产管理有限公司 市委管理或市委授权市 委组织部管理 商业资产管理有限公司 浙江珊溪经济发展有限责任公司 市委管理或市委授权市 委组织部管理 温州木材集团公司 正职市委管理，副职市 发计委管理 温州矾矿 工业企业 4 温州冶炼总厂 正职市委管理，副职市 经贸委管理 温州长运集团公司 正职市委管理，副职市 交通局管理 温州港务集团公司 交通企业 3 市发展责任有限公司 市委管理或市委授权市 委组织部管理 香港雁荡有限公司 市委管理或市委授权市 委组织部管理 外贸企业 2 市进出口公司 正职市委管理，副职市 外贸局管理 市商业银行 市委管理或市委授权市 委组织部管理 金融企业 2 温州开发投资有限公司 正职市委管理，副职市 发计委管理 建筑企业 1 温州建设集团公司 正职市委管理，副职市 建设局管理 市直属国有企业领导人员的管理权限如下：董事长、行长、党委书 记，不设董事会企业的总经理（厂长、矿长）由市委直接管理，市委常委 会研究，市委发文；副董事长、董事、副行长，党委副书记、纪委书记，不 设董事会企业的副总经理，由市委授权市委组织部讨论后报市委分管干 部工作的副书记签批，市委发文；市直属企业的党委委员，设立董事会 的市直属企业总经理、副经理、监事会主席、副主席、监事、党委委员， 由市委授权市委组织部讨论决定，市委组织部发文；部分市直属企业副 职、党委委员由其主管的政府部门研究讨论决定并发文（见附表 3）。 二、国有企业及其领导人员管理存在的主要问题。 从总体上讲，我市在国有企业人事制度改革方面研究探索相对滞 后。当前，我市国有企业及其领导人员管理主要存在以下几个方面的问 题。 1、国有、国有资产资产管理存在缺位管理存在缺位错错位位问题问题。 。一是机构缺失。我市机构改革 前有过国资局，与市财政局合署办公，后取消了国资局，在财政局内设 立了国资综合管理处、国资统计评价处等负责其资产管理职能，对外不 能充分独立地行使国有资产管理职权，国有企业“内部人控制”问题比较 突出。二是多头管理。目前，市本级 501 家国有企业，有 320 家企业归属 市政府部门管理，占总数的 63.9%，其中 189 家归属市经贸委、市交通 局等 8 个政府部门管理，占总数的 37.7%。国有企业归属多个政府部门 分别管理，有些企业领导人员的管理权限划分得过于复杂，类别层次不 清，管理部门都拥有对国有资产和企业领导人员管理上的某些权力，造 成国有资产出资人身份不明确，权力界限不清楚。一方面，有的政府部 门对企业的经营活动干扰过多，影响了企业的正常运作。另一方面，政 企分开流于形式，有些政府部门从局部利益出发，导致对所属的国有资 产和国有企业监控不力，影响全局发展。 2、市直属企、市直属企业业范范围围的确定没有体的确定没有体现经济现经济体制改革的要求。体制改革的要求。目前市 直属的 15 家企业，除了 4 家是近两年刚组建或刚调整列入外，大多数 企业是一般竞争性的企业，是以前计划经济时代管理模式的结果。从宏 观上讲，我市对国有企业及其领导的管理重点不够突出，对关系国计民 生的重要骨干企业，或国有资产规模较大的企业及其领导班子的情况难 以得到及时、全面的掌握。这既不符合十六届三中全会关于“中央和地 方党委要加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理”的精神，同 时也不利于市委加强对经济工作的宏观指导。同时，对一些非重要骨干 企业的管理，分散了市委对经济工作的管理重点。 3、 、对对国企国企领导领导人人员员缺乏有效的激励和缺乏有效的激励和约约束机制。束机制。目前，我市对国有 企业领导人员的激励与约束不到位，经营管理者的权利与责任、风险与 利益不相一致。国有企业没有经营目标责任制，也没有业绩考核办法。 企业领导人员的收入分配与企业的规模、效益没有必然联系，有的企业 领导人员自己确定自己的收入分配办法，收入没有以资产经营和企业效 益的考核为依据，出现了行业之间、行业内部差距过大和企业内部分配 不公的现象，甚至出现了敢拿的多拿、不敢拿的少拿、亏损的不比盈利 的少拿的现象，企业领导人员的收入分配管理处于基本失控状态。由于 出资人缺位或多头管理，使企业的制约机制没有从根本上建立起来，导 致国有资产运营的安全性很差。从目前的状况看，企业董事长、党委书 记、纪委书记、监事会主席、总经理等都是“企业内部人”，他们容易形成 一个利益共同体，实际上没有来自企业外部的作为出资人代表或机构对 国有资产进行有效监管，容易造成国有资产流失。 三、外地省市对国有企业及其领导人员管理的改革经验 1、省直属国有企、省直属国有企业业管理体制改革情况管理体制改革情况。机构上，建立省国资委，主 任由省长兼任；国资委下设办公室，办公室主任由财政厅厅长担任，成 员有省委组织部、人事厅、劳动厅、体改委等。职能上，行使出资人权利， 有组织重大决策、投资收益、选择经营者等三项职权。省国资委管理巨 化、杭钢、轻纺、机械、石化、商业、物资、能源、出版、交通等 24 家省直 属国有企业集团，原各经济厅局的直属企业按改制后的企业集团归口管 理，实行授权经营。企业集团公司重大投资项目要报国资委备案，但国 资委不干预企业的日常活动。制度上，国资委与省直属国有企业集团签 订国有资产保值增值经济目标责任书，平时经常派人查帐审计，年底组 织年度考核。经考核，如果完成经济目标的，企业集团领导人员的年薪 可以拿到职工平均收入的 4 倍；如果超额完成的，则可以拿到 7 倍；特别 优秀的，则可以拿到 10 倍。领导班子正职、副职及中层管理人员之间通 过不同的奖励系数，计算出不同的奖金。目前，已建立层层下指标，层层 考核的运作机制。人员构成上，国有企业集团及其下属企业均有党委会、 董事会、监事会，党委会、董事会、经理班子正职“三职一人挑”居多，干 部任免程序上与改制前基本相近。 2、深圳市国有企、深圳市国有企业业管理体制改革情况。管理体制改革情况。深圳市自 1994 年后逐步构 建了“国资委或国资办国有资产经营公司国有企业”三层次的 国有资产管理运营模式，把市属国有企业按规模、利润等指标分成三类 九级进行管理，其中归市委直接管理的有 16 家国有企业。目前，深圳也 正在组织调研，下一步计划成立国有资产监督管理局，取消 3 个市级 资产经营公司，增加市能源集团有限公司、市水务（集团）有限公司、市 燃气集团有限公司、市公共交通（集团）有限公司、市粮食集团有限公司、 市国有免税商品（集团）有限公司等 6 家具有垄断性质的基础设施产业 和公用事业企业，列入市政府直接授权经营，形成市委直接监管 19 家 重要国有企业领导班子和市国资局党委监管其他市属国有企业领导班 子的基本框架。同时，对企业领导班子和内设机构实行精简，党委主要 负责人、董事会主要负责人和经营班子负责人，能够兼职的要兼职，企 业内设机构要按照同类归并的方法，实行合并。 3、改革的主要、改革的主要经验经验和启示。和启示。一是管理体制改革是一个不断深化的 过程。无论是领导班子建设，还是确定相应的管理幅度、管理层次，都需 要逐步推进、逐步完善，具有过渡性、调整性的特点。二是管理体制改革 的重点逐步明确。作为深化经济体制改革的重大任务和战略部署，十六 大报告和十六届三中全会决定对国有资产管理提出了新的思路，新的 体制和新的举措，各地正在实践和探索的动向也表明，目前国有资产管 理体制改革的重点，应转到机构设置、人员构成、职能界定和制度安排 上来。国有资产管理机构是政府统一管理国有资产的法定机构，是代表 政府专门履行出资人职责，以资本为纽带、理顺出资关系，进行产权（股 权）管理的职能部门。三是管理体制改革必须依靠制度创新。在实现投 资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式中，要区别对待国 有资本绝对控股企业和相对控股企业、国有资本授权经营企业和直接经 营企业，建立和完善现代国有企业选人用人制度、目标管理制度、薪酬 管理制度、监督制度和机构管理制度，努力提高国有资产管理体制规程 化程度。四是始终坚持党管干部原则。在选聘企业干部上，可以通过制 定法定化的程序和标准，按市场原则，实行竞争性选拔、法定性任免的 工作机制。 四、我市国有企业领导人员管理改革建议 为全面贯彻落实党的十六届三中全会关于深化国有资产管理体制 改革精神和中央深化干部人事制度改革纲要要求，完善国有企业人事 制度和监督制度，实现市委、市政府关于加快我市国有企业改革的战略 部署，必须认真学习借鉴外地的成功经验，在实现政企分开，建立企业 经营管理责任体系，实施目标管理，规范薪酬制度，加强监督防范等方 面进行大胆探索。 1、管理改革的基本原、管理改革的基本原则则、目、目标标和主要任和主要任务务。 。 改革的基本原则：（1）贯彻十六届三中全会关于“中央和地方党委要 加强和改进对国有重要骨干企业领导班子的管理”的精神，有利于市委 加强对经济工作的宏观指导；（2）坚持国有经济“有进有退、有所为有所 不为”的战略方针，国有企业领导人员的管理服从于国有资产管理体制 改革；（3）坚持管资产和管人、管事相结合，保证权利、义务和责任相统 一。 改革的主要目标：建立起以首席产权代表为管理纽带，以分层分类 为基本方法，以人才竞争选拔为激励手段，以目标管理为标准体系，以 出资人为监督主体，以程序控制为基本保障的责权统一的国有资产监管 运作新机制。 改革的基本任务：建立以企业首席产权代表作为责任链条的责任体 系；建立按市场原则竞争择优的国有企业选人用人制度；建立充分体现 出资人战略意图，行之有效的国有企业目标管理制度；建立公开、规范 的国有企业薪酬管理制度；建立以外派监事为主线、出资人监督为主体， 以防范为重心的国有企业监督制度。 2、 、对对国有企国有企业业及其及其领导领导人人员实员实行分行分类类分分层层管理。管理。 要在坚持党管干部原则的前提下，努力探索管人与管资产相结合 路子。调整市属国有企业领导人员管理关系，实现分类分层管理，形成 市委直接监管部分重要国有企业领导班子和市国资局党委监管其他市 属国有企业领导班子的基本构架。 （1）成立市国有资产监督管理局 国有资产监督管理局，作为政府法定机构，代行国有资产所有者权 利。行使三项职能：资产收益、重大决策和选拔管理者。通过与国有资产 经营公司、国有企业集团签订生产经营目标责任书，建立考核管理制度 和激励约束制度，对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，维护所 有者权益，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。 国资局可以与市财政局或市经贸委合署办公，或者把国有资产管 理职能从市财政局和市经贸委等单位分离出来，组建新的机构独立的国 资局。国资局与国有企业存在产权关系，国资局行使股东权利，主要通 过对国有企业的人事控制实现管理。 （2）调整市委管理国有企业的范围 根据党的十六届三中全会精神和我市国有企业实际，调整市委直 接管理的范围。调整时要考虑以下三方面的要求： 行业要求。 对关系我市国计民生、在我市经济社会发展中具有重要地位、发挥 重要作用的基础设施产业、公用事业的重点骨干企业，应划归市委直接 管理。如矿业、铁路、城市公共交通、供水、电力、煤气、金融等行业的国 有控股企业，如果其领导班子原是由政府部门归口管理的，改为由市委 直接管理。 企业性质要求。 对于具有垄断性质的基础设施产业和公用事业企业，或者兼负其 他职能的特殊企业，其领导班子由市委直接管理，对于从事一般竞争性 经营的国有企业，不再列入市委管理范围，划由市国资局管理，或由资 产管理公司管理，一些企业可以通过兼并、破产、资产重组等方式逐步 退出市场。 企业规模要求。 市直属企业应是大中型企业或者是本市相关行业中的龙头骨干企 业。参照国家经贸委、计委、财政部、统计局的中小企业标准暂行规定， 根据我市国有企业发展的实际情况，市直属企业的资产总额在 2.5 亿元 以上，净资产在 1 亿元以上。 根据以上要求，建议市直属企业调整如下： 浙江珊溪经济发展有限公司、温州水务集团公司、温州发展有限责任公 司、浙江东方集团公司（国有）、浙江东日股份有限公司（本部）、温州菜 篮子集团有限公司、金可达集团有限公司、温州电力开发公司、温州港 务集团有限公司、温州公交集团有限公司、温州矾矿、温州煤气总公司、 香港雁荡有限公司、温州商业银行、温州开发投资公司、工业资产管理 公司、商业资产管理公司、物资资产管理公司 同时，将市直属国有企业干部管理权限调整如下： 市委直接管 理的领导人 市委授权市委组织部 讨论后报分管副书记 市委授权市委组 织部讨论决定的 市国资局党委管 理的领导人员 员签批的领导人员领导人员 市直属企业 的董事长，党 委书记，不设 董事会企业 的总经理（厂 长、矿长） 市直属企业的副董事 长，党委副书记，纪 委书记，监事会主席， 不设董事会企业的副 总经理（副厂长、副 矿长） 市直属企业的党 委委员，设立董 事会企业的董事， 总经理、副总经 理，监事会副主 席、监事 除市直属企业外 企业的党委会、 董事会、监事会 和经理班子成员 3、推、推进进国有企国有企业领导业领导人人员选员选聘改革。聘改革。 将党政干部选拔任用工作条例的基本精神、方法与我市国有企 业的实际结合起来，完善国有企业领导人员的选人用人制度。实行制度 化和程序化的竞争选拔，推选公开招聘、竞争上岗和差额选拔。在选拔 工作中，坚持党管理干部原则，坚持任人唯贤、群众公认，坚持公开、竞 争、择优，理顺工作制度，完善工作程序。选拔必须按竞争程序进行，任 用必须按法定程序进行。出资方决定董事会和监事会成员，董事会选择 经营管理者，经营管理者行使用人权。依照竞争选拔程序产生拟任人选 后，由董事会或经营者依照法律规定的权限和程序实施提名、聘任、委 任、推荐或选举。董事会和经营者认为拟任人选不理想的，可以按程序 重新进行竞争性选拔。 国有企业领导人员选拔任用要与人才市场、评价推荐机构的完善 和发展结合起来。积极推动经理人才市场的发育和经理人才评价、推荐、 培训手段的完善，为国有企业经理人才的公开招聘和职业企业家队伍的 形成营造良好的社会环境。 4、建立和完善企、建立和完善企业领导业领导人人员员考核机制。考核机制。 实行国有企业领导人员任期制和聘任制，实施任期目标管理责任 制。要建立以首席产权代表为责任纽带的企业经营目标管理体制，将现 行的企业自定目标，流于形式的年度经营责任管理转变为出资人依据市 政府的战略意图定任务、定目标，企业遵照执行的任期目标管理。改进 现行经营目标指标体系，采用简明的指标实施目标管理，重点控制利润、 亏损、发展和退出四类指标。实行经营目标契约化管理，由出资人与企 业首席产权代表签订任期契约，并分解成年度目标，运用规范、科学、现 代化的经营业绩评价手段，实行年度考