扶贫工作与扶贫资金的使用和管理

扶贫工作与扶贫资金的使用和管理.txt14 热情是一种巨大的力量，从心灵内部迸发而出， 激励我们发挥出无穷的智慧和活力；热情是一根强大的支柱，无论面临怎样的困境，总能催 生我们乐观的斗志和顽强的毅力没有热情，生命的天空就没的色彩。扶贫工作与扶贫资 金的使用和管理 重大项目建设甘肃医改十二五规划动态信息政策文件调查研究以工代赈开发动 态开发区建设经济形势分析黑山峡水电开发 发改委职能发改委领导处室职能主任信箱办事指南廉政建设机关党建委属单位 政府信息公开 2010 年 7 月 5 星期一 扶贫工作与扶贫资金的使用和管理 2005-6-8 17:42:21 【字体：小 大】 扶贫工作与扶贫资金的使用和管理 一、贫困的定义、衡量标准和扶贫工作的对象 （一）贫困的定义和衡量标准 何谓贫困？世界银行1990 年世界发展报告对贫困的定义是：所谓贫困，就是指 缺少达到最低生活水准的能力。而衡量生活水准的标准不外乎两个：第一，决定居民消费能 力的家庭收入和人均支出；第二，与最低生活水准密切相关的基础设施的供给。为了横向比 较世界各国的贫困人口比率和贫困程度， 1990 年世界发展报告用人均年消费支出 275 美 元（赤贫）和 370 美元（贫困） （1985 年购买力平价不变价格）作为全球贫困线的单一标准。 人均年消费支出 370 美元大体相当于 1 人 1 天 1 美元，这是国际通行的贫困标准。 针对这一定义，世界银行提出了称为“机会与能力”的全球扶贫基本战略。其中“机 会”是指通过实施劳动力密集型发展模式，为穷人提供谋生的机会，提高家庭收入和人均支 出；“能力”是指广泛向穷人提供基础设施和基本社会服务，提高其生活水平，增加劳动力 的人力资本，提高穷人利用谋生机会的能力。这一战略的设计理念是：如果贫困家庭能够发 现自食其力的工作机会，同时其家庭成员又具备一定的技能、受过一定的教育而且身体健康， 那么他们就有可能不依靠外力扶助而摆脱贫困。 按照经济学的一般理论，贫困是经济、社会、文化贫困落后现象的总称，但首先是指 经济范畴的贫困，即物质生活贫困。因此，贫困可以定义为一个人或一个家庭的生活水平达 不到一种社会可以接受的最低标准。对于贫困的最低标准，我国确定以解决农村贫困人口的 基本温饱问题为限。这一标准的量化指标是人均纯收入达到 1990 年不变价 300 元（2000 年 现价 625 元） ，人均产粮 300 公斤，即“双三百”标准。生活水平在这一标准之下的我们称 之为“绝对贫困人口” 。绝对贫困又叫生存贫困，是指在一定的社会生产方式和生活方式下， 个人或家庭依靠其劳动所得和合法收入不能维持其基本生存需要，即达不到人类生存基本临 界点，这样的个人或家庭就称之为绝对贫困人口或绝对贫困户。 与绝对贫困人口相对应的一个概念是“相对贫困人口” ，是指与全社会平均水平相比， 其收入水平有一定差距，相对于大多数人而言还处于贫困状态的人口。通常是按一定比例确 定。世界银行认为个人收入只要低于全社会平均收入三分之一的社会成员即可视为相对贫困 人口。 （二）扶贫工作的对象 在新世纪扶贫开发工作中，我们国家将农民人均纯收入低于 865 元（2000 年现价） 的人口界定为低收入人口。低收入人口也属于相对贫困人口范畴。这些人口仅仅基本解决了 温饱，但仍不稳定、易返贫。 据此，国家公布 2000 年底全国农村有低收入以下贫困人口 9000 万人。其中：625 元 以下绝对贫困人口 3000 万人，625 元865 元低收入人口 6000 万人。2000 年底，甘肃省农 村有低收入以下贫困人口 756 万人，其中：625 元以下农村绝对贫困人口为 196 万人，贫困 发生率 9.7%；625 元865 元低收入人口 560 万人，贫困发生率 27.1%。新阶段国家和我省 扶贫工作的对象就是这部分低收入人口和绝对贫困人口，重点是绝对贫困人口。据省统计局 最新监测结果，2002 年底我省农村绝对贫困人口为 176.9 万人，低收入人口为 471.2 万人。 国家将未解决温饱的贫困人口和初步解决温饱的低收入人口确定为新阶段扶贫开发工 作的对象，既是发展的需要，亦与国际上通行的基本做法接轨。首先，我国农村低收入人口 的测定标准为 2000 年人均纯收入 865 元，按购买力平价计算，这大体相当于人均 1 天 1 美 元的国际通行贫困标准；其次，国际上认为在一个社会中收入最低的 10%的人群总是相对贫 困的，我国目前的扶贫工作对象大体有 9000 万人，实际上就是全国农村人口的 10%。 二、扶贫开发工作回顾 （一）我国扶贫开发工作的成就与经验 我国是世界上最大的发展中国家，在过去相当长的时期里，贫困一直困扰着我国。 1949 年中华人民共和国成立后，特别是实行改革开放政策以来，我国政府一直关注农村贫 困人口的脱贫致富问题，开展了大规模的扶贫开发，极大地缓解了贫困现象。从 1978 年到 2000 年，全国农村的绝对贫困人口由 2.5 亿人减少到不足 3000 万人，基本实现了国家确定 的“到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题”的战略目标。 1、我国扶贫开发的历程 改革开放以来，我国的扶贫开发大致可分为以下四个阶段： （1）体制改革推动扶贫阶段（1978 年1985 年） 1978 年以来，我国农村土地制度开始改革，农产品价格逐步放开，乡镇企业快 速发展。这一系列改革措施解放了农村生产力，使很大一部分农村贫困人口很快脱贫致富。 1978 年至 1985 年，我国农村贫困人口由 2.5 亿人减少到 1.25 亿人，贫困人口占农村人口 的比重由 30.7%下降到 14.8%。 （2）大规模开发式扶贫阶段（1986 年1993 年） 为加大扶贫开发力度，国家自 1986 年起采取了一系列重大措施：成立了专门的 扶贫机构，安排了专项资金，制定了专门的优惠政策，并确定了开发式扶贫方针。中国的扶 贫工作进入了一个新的历史时期。到 1993 年，我国农村贫困人口减少到了 8000 万人，贫困 人口占农村总人口的比重下降到 8.7%。 （3）扶贫攻坚阶段（1994 年2000 年） 1994 年 3 月，国家公布实施了国家八七扶贫攻坚计划 ，明确提出，集中人力、物 力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到 2000 年底基本解决农村贫困人 口的温饱问题。中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。到 2000 年底，除了少数社会保障对象和 生活在自然环境恶劣地区的特困人口，以及部分残疾人外，全国农村贫困人口的温饱问题基 本解决，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。 （4）扶贫开发新时期（2001 年至今） 2001 年，中央召开了扶贫开发工作会议，随后，国务院印发了中国农村扶贫开发 纲要（20012010 年） ，确定了新世纪扶贫开发的目标、对象、重点和政策措施。2002 年 年初，国家取消了国定贫困县，确定了扶贫开发工作重点县。新确定的重点县全部集中于中 西部地区，既说明新世纪扶贫开发的重点在西部地区，也体现了党中央、国务院对中西部贫 困地区的关怀和照顾。国家在新世纪初出台的一系列方针政策，为今后十年内的扶贫开发指 明了方向。 2、我国扶贫开发的成功经验 （1）中央对扶贫工作高度重视 党中央、国务院把扶贫工作作为事关经济发展和社会稳定全局的大事，始终高度重视。 中央分别于 1994、1996、1999 年三次召开全国扶贫开发工作会议进行动员部署。中央领导 同志多次深入贫困地区调查研究，指导工作。国家在财力有限的情况下，逐年加大扶贫投入。 （2）结合国情，实事求是地开展扶贫工作 中国是一个发展中国家，人口多，底子薄，经济不发达，农村尤其不发达。据此，我 国政府实事求是地把解决农村贫困人口的温饱问题作为二十世纪末扶贫开发的基本目标和中 心任务，合理确定贫困标准，规划重点扶持范围，制定分年度的具体任务和措施，事实证明 是行之有效的。以贫困标准为例，1986 年中国贫困人口的标准是 1985 年农村人均纯收入 206 元。到 1990 年这一标准相当于 300 元，2000 年为 625 元，这一标准符合我国的实际情 况。 （3）坚持走开发式扶贫的道路 在扶贫开发中，我们始终把帮助贫困地区群众改善基本生产条件和发展种养业作为重 点，依靠科技和教育，不断提高资源开发的水平和效益，有效地增加了贫困农户的收入，增 强了他们自我积累、自我发展的能力，较快地解决了温饱问题。开发式扶贫，是解决我国贫 困农民温饱、脱贫致富的根本出路，同时也是我国扶贫工作要长期坚持的基本方针。 （4）重视发展各项社会事业，着眼于贫困地区的长远发展 我国在扶贫开发中积极发展科技、教育、卫生、文化事业，尤其是重视基础教育、职 业技术培训和实用技术推广，实行扶贫开发与计划生育、疾病防治工作相结合，有效地提高 了劳动者的素质，促进了贫困地区经济社会的全面发展。与经济建设相适应，全面发展各项 社会事业，是实现贫困地区长远、稳定发展和尽快走上富裕之路的重要基础。 （5）充分发挥贫困地区干部群众的积极性和创造性 贫困地区脱贫致富，需要国家的扶持和社会各界的帮助，更需要自身的努力。多年来， 我们充分发挥贫困地区干部群众的积极性和创造性，自力更生，艰苦奋斗，积极探索脱贫致 富的路子。许多集中连片贫困地区，就是在国家支持下，主要依靠当地干部群众苦干实干， 改变了面貌。自力更生、艰苦奋斗，是搞好扶贫开发、改变贫困地区面貌的决定因素。 （二）甘肃省扶贫开发工作的成就与经验 总体上讲，我省扶贫开发是从改革开放就开始的。二十世纪八十年代初,党中央、国 务院针对一些地区因历史原因和自然条件差,经济发展缓慢,一部分群众生产生活条件非常困 难的情况,首先从“三西地区”(甘肃省的定西、河西地区和宁夏回族自治区的西海固地区) 开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。我省的大规模扶贫开发以“三西”建设为标 志，到 2000 年底，已进行了 18 年，大体可分为三个阶段: 第一阶段是开始“两西”建设。1983 年国家决定进行“三西”农业建设以后，省委、 省政府按照“兴河西之利，济中部之贫”的方针，开展“两西”建设，在 39 个县的范围内 进行区域性重点扶贫开发。 “两西”建设的意义，不仅在我省扶贫开发中占有很重要的位置， 而且首开了全国区域性开发式扶贫之先河。 第二阶段是全面扶贫。从 1986 年开始,我省借鉴国家“三西”建设的经验,组织专门 力量，筹集专项资金,制定优惠政策,对陇东老区和南部高寒阴湿地区、少数民族贫困地区的 30 个县进行扶贫开发。这样全省扶贫资金扶持的县达到了 69 个。 经过以上两个阶段的综合开发,全省农业生产和农民生活水平有了大幅度提高,贫困人 口从 1254.42 万人减少到 427.4 万人,平均每年减少 75.2 万人,绝对贫困面(以下简称贫困面)由 74.83%下降到 22.35%。 第三阶段是集中扶贫攻坚。1993 年国家“八七”和全省“四七”扶贫计划实施以后, 全省以 41 个国扶县、12 个省扶县、427.4 万贫困人口为重点,集中展开扶贫攻坚。经过 7 年 的努力，到 2000 年，我省“四七”计划确定的 41 个国扶县、12 个省扶县，除东乡、积石 山、宕昌、康县、环县、天祝、古浪 7 县外，有 46 个县实现了整体基本解决温饱，其中永 靖、会宁、岷县、景泰、通渭 5 县提前一年实现了解决温饱，华池、定西、清水、甘谷、武 山顺延 1-2 年解决温饱，其余均按期实现了解决温饱。累计解决了 359 万人的温饱。 “四七” 计划确定的 427 万贫困人口中,尚未解决温饱的还剩 68 万多人，占全省农村人口的 3.36%， 基本完成了国家“八七”和省上“四七”扶贫攻坚计划(国家要求贫困人口下降到占农村人 口的 5%以下)。另外，由于特困地区生产、生活条件严酷，加之灾害频繁等各种原因，全省 返贫 121 万多人，未解决温饱的贫困人口加上返贫人口，至 2000 年底，全省还有绝对贫困 人口 190 万人。 总结我省扶贫开发的历程，可以得出以下几个方面的基本经验： 第一，党中央、国务院的亲切关怀和大力支持，是搞好扶贫开发工作的根本保证。改 革开放以来，党中央、国务院对我省各族人民群众倍加关怀，做出了开展“三西”农业建设 和扶贫开发的英明决策，制定了区域性集中连片治理和到村到户的正确方针，安排了专项资 金和配套物资，采取了倾斜政策和有力措施，把甘肃的扶贫开发工作提到了中央的议事日程 上。党和国家领导及中央有关部委的领导非常关心我省贫困群众的生产、生活问题，多次亲 临我省,深入贫困地区和贫困农户访贫问苦，指导工作，体现了对我省扶贫开发工作的重视 和支持。国家计委、财政部、农总行、国扶办等中央有关部门和天津等兄弟省市，对我省扶 贫开发工作也给予了大力的支持。所有这些都极大地鼓舞了我省广大干部和群众，有力地促 进了我省的扶贫开发工作。 第二，抓住主要矛盾，制定正确的指导方针，是搞好扶贫工作的前提。造成甘肃贫困 的原因和阻碍甘肃经济发展的原因很多，但最重要的是干旱缺水，贫困缺钱。围绕“水”字 做文章， “钱”字找路子，就等于牵住了扶贫开发的牛鼻子。多年来，我们紧紧抓住这个主 要矛盾，把兴水创收作为扶贫开发的突破口和切入点。坚持有水的地方走水路，无水的地方 走早路，水旱路不通的地方另找出路。利用地表水，新建和扩建了一批骨干水利工程；大力 挖掘地下水，打井提灌；积极蓄集天上水，在全省大力发展“121”雨水集流工程，积极配 套庭院经济，并逐步向大田集雨补灌发展，走出了一条干旱山区雨养农业的新路子。 第三，坚持不懈地抓好各项措施的落实，是搞好扶贫开发的关键。 “一届接着一届干， 届届都有新贡献”是我省扶贫开发工作的一个显著特点。各级各届领导班子都把扶贫开发摆 在首位，以扶贫开发总揽农村工作，确定目标，制定措施,狠抓落实。定西地区历届班子带 领群众发扬“三苦”精神，坚持改善生产基础不动摇，山、水、林、田、路综合治理，特别 是近年来提出了顺应天时，遵循自然规律；顺应市场，遵循经济规律；顺应时代，遵循科技 规律的“三个顺应、三个遵循”的指导思想，收到了很好的扶贫效果，全区提前一年实现了 整体基本解决温饱的目标。 第四，建立良好的运作机制，是搞好扶贫开发的有效手段。在市场经济条件下，如何 把扶贫的政府行为和市场行为有机结合起来，建立适合市场经济规律、充满生机的扶贫开发 运作机制是一个新课题。近几年来，我们进行了积极地探索和实践：一是坚持扶贫不扶懒， 多干多补，少干少补。在“l21”建设中，国家给每户仅补助 400 元，其余的千余资金都是 群众自巳投入的；二是坚持以国家投入为“引子” ，调动群众投工技劳的积极性，一些小型 水利工程、梯田建设，都是国家补助一点材料费，由群众投工投劳完成。三是改革现有小型 水利、人饮工程的管理体制，推行承包、租赁、拍卖、入股等方式，充分发挥效益。四是积 极发展公司+农户、基地+农户、协会+农户的农业产业化经营，把千家万户的分散生产与龙 头企业的统一营销结合起来，形成利益共同体，增强抗御市场风险的能力。 第五，实行综合治理，是搞好扶贫开发的主要途径。十多年来，我们在抓好关键措施 的同时，坚持综合治理，主要是把治穷与治愚结合起来，不断提高农民的科技文化素质；把 计划生育与扶贫结合起来，对实行计划生育的贫困户优先扶持，对超计划生育的户先落实计 生措施后扶持；把基础设施建设与科技扶贫结合起来，不断提高扶贫工作的科技含量。 三、新时期扶贫工作面临的形势与任务 二十一世纪初中国的农村扶贫开发，既有难得的历史机遇，也面临严峻的挑战。 （一）有利条件 二十一世纪初我国的扶贫开发存在着许多有利条件，而且一些条件较之过去更为有利。 扶贫开发已有一个较好的基础。经过 20 多年的努力，我国的贫困人口已基本解 决了温饱问题，贫困地区的生产生活条件有了较大幅度的改善，抵御自然灾害的能力明显增 强，具有了一定的发展能力；在过去扶贫开发的实践中，已创造和积累了很多成功经验，并 探索出了一些行之有效的做法。这些都有助于使今后的扶贫开发迈上新的台阶。 经济的持续增长有利于加快扶贫开发的进程。实践证明，经济增长是解决贫困问 题的关键。根据测算，二十世纪九十年代，我国贫困人口减少与经济增长的弹性系数为 0.8，即 GDP 每增长一个百分点，农村贫困人口可减少 0.8。根据国家经济发展计划， 今后五年，我国经济预计年增长 7。经济的稳步增长将扩大劳动力需求，有利于贫困地区 劳动力的就业，从而改善人民的生活水平。同时，随着综合国力的不断增强，国家可以投入 更多力量促进贫困地区的开发建设，为贫困地区发展提供坚实的物质基础。 经济结构调整有助于贫困地区的发展。在国内外市场竞争日趋激烈的情况下，国 家加大了调整和优化产业结构的力度。发达地区一方面加快产业升级，大力发展资金技术密 集型产业，另一方面，将一些劳动密集型产业向欠发达地区转移。我国的贫困地区大多地处 中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种产业梯度转移的区位优势。西部地区 应抓住这一机遇，加快引进资本和技术，接受外来产业转移，加快本地区的产业结构转换和 经济发展。 西部大开发战略的实施有利于扶贫开发。国家实施西部大开发战略，对进一步降 低贫困发生率将产生深远的影响。西部大开发的重点是进一步加快基础设施建设，特别是加 强水利、交通、通讯等基础设施建设，切实加强生态环境保护和建设。 “十五”计划期间， 将有一大批工程在西部开工建设。此外，国家还制定了增加西部地区利用外资的比例、增发 特别国债主要用于西部开发、实施农村“六小”工程等许多有利于西部发展的优惠政策。一 系列大工程的建设和优惠政策的实施，将为新一轮开发式扶贫的开展创造有利条件。 对外开放的进一步扩大将为贫困地区带来新的发展机遇。我国加入世界贸易组织 后，贫困地区的市场将会进一步扩大和开放，有利于这些地区发展有优势的劳动和资源密集 型产业，增加劳动力就业。尽管加入世界贸易组织可能使贫困地区现有产业受到冲击，但从 长远看，有利于贫困地区劳动力转移和劳动密集型产品的出口。 （二）难点与问题 二十一世纪初，我国扶贫开发面临的难点和突出问题是：第一，虽然贫困人口的收入 水平明显提高，但目前中国扶贫的标准仍是低水平的。第二，由于受自然条件恶劣、社会保 障系统薄弱和自身综合能力差等因素的掣肘，目前已基本解决温饱的贫困人口还有很大的脆 弱性，容易重新返回到贫困状态。第三，尽管扶贫开发已使广大农村贫困地区的贫穷落后状 况明显改变，但一部分贫困农户的基本生产生活条件还没有发生质的变化，这些地区经济、 社会、文化落后的状况还没有根本改观。第四，由于人口基数很大，我国在今后相当长一个 时期将面临很大的就业压力，这必然会影响到贫困人口的就业，使很多本来能够奏效的扶贫 措施难以发挥出应有的作用。第五，尚未解决温饱的贫困人口一般都生活在自然条件恶劣、 社会发展程度低和社会服务水平差的地区，这些地区投入与产出效益的反差较大。 （三）对象和目标 国家将继续把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象。这些 贫困人口虽然数量不多，但解决的难度很大。同时，还要帮助初步解决温饱问题的贫困人口 实现稳定脱贫。由于生产生活条件尚未根本改变，抗御自然灾害的能力不强，一遇自然灾害， 这部分人极易返贫。要在实现稳定脱贫的基础上，进一步推动这部分人加快发展，走向富裕。 2001 年至 2010 年国家扶贫开发的总体目标是：尽快解决极少数贫困人口的温饱问题， 进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合 素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化 的落后状况，为达到小康水平创造条件。 （四）新世纪扶贫开发工作的管理模式 新世纪，国务院提出了“国家扶贫开发工作重点县”的新概念，强调了扶贫开发工作 的成效。确定国家扶贫开发工作重点县是中央关于新阶段扶贫开发工作的一项重大决策。这 一概念与过去我们熟悉的国定贫困县和省定贫困县的根本不同之处在于，以前贫困县突出的 是“贫困” ，谁的贫困人口多、贫困程度严重，资金和项目就向谁倾斜；现在重点县强调的 是“工作” ，重点县能否得到更大支持，主要取决于工作成绩而不是贫困程度，这是一个根 本性的变化。 按照这一扶贫开发管理的新思路，国务院扶贫领导小组在 2002 年重新测算确定了全 国 592 个国家扶贫开发工作重点县，并以国开发20022 号文件下发了关于印发国家 扶贫开发工作重点县管理办法的通知 ，确定了省负总责、县抓落实的管理原则，要求省 上每年对国家扶贫开发工作重点县的扶贫开发工作要进行全面检查，国家每 5 年进行一次阶 段性验收检查。 （五）新世纪初我省扶贫开发工作面临的形势、工作重点和奋斗目标 按照中央的决策和部署，2001 年 9 月，省委召开了扶贫开发工作会议，分析探讨了 新时期我省扶贫开发工作面临的形势，确定了新世纪初全省扶贫开发的目标和任务，并以省 委发200173 号文件颁布了甘肃省 2001-2010 年农村扶贫开发纲要 。 纲要指出， 新世纪初我省扶贫开发工作面临的形势为： 1、新中国成立以来，在党中央、国务院的亲切关怀和大力支持下，特别是自国家确 定“三西”农业建设和实施“八七”扶贫攻坚计划以来，历届省委、省政府坚持把扶贫开发 作为全省经济社会发展的重中之重，切实加强领导，精心组织安排；坚持把中央的精神同甘 肃实际结合起来，实事求是地确定扶贫开发的目标任务，探索具有甘肃特色的扶贫开发路子； 坚持对贫困地区实行优惠政策，充分发挥政策在扶贫开发中的先导作用；坚持开发式扶贫方 针，不断探索和完善扶贫开发的办法和措施；坚持自力更生、艰苦奋斗，充分发挥贫困地区 干部群众的积极性和创造性；坚持动员社会各界积极参与，形成全社会帮扶的巨大合力。经 过长期的艰苦努力，全省扶贫开发取得了历史性的成就。河西地区已建成重要的商品粮基地， 成为全省农村经济发展最具活力的区域；以定西为代表的中部干旱地区发生了巨大变化，基 本解决了贫困群众的温饱问题；南部山区和少数民族地区的贫困状况有了很大改变。截止 2000 年底，全省绝对贫困人口由 1982 年的 1254 万人减少到 68 万人(不含返贫人口)，贫困 面由 74.8%下降到 3.36%，实现了基本解决农村贫困人口温饱问题的阶段性目标。这是我省 经济和社会发展史上的伟大壮举。 2、我省扶贫开发虽然取得很大成绩，但由于历史、自然和社会等多方面的原因，我 省仍然是全国最贫困的省份之一。自然条件严酷，基础设施落后，人口素质不高，是今后较 长时期内制约经济和社会发展的主要因素。大部分地方十年九旱，还没有从根本上摆脱靠天 吃饭的局面；南部山区高寒阴湿、多石少土，人均占有耕地很少，一方水土养活不了一方人； 河西地区生态问题日趋严重，水资源日益短缺，社会经济发展受到严重制约。2000 年全省 农民人均纯收入只有 1428 元，比全国平均水平低 825 元，贫困地区反映群众消费水平和生 活质量的恩格尔系数高达 56.4%，接近绝对贫困线。因此，扶贫开发仍然是一项长期、艰巨 的任务，必须坚持不懈地抓下去。 3、新世纪的扶贫开发遇到的新问题。随着社会主义市场经济体制的建立，贫困地区 在发展中又面临许多新的问题，主要是： （1）贫困地区在市场竞争中处于劣势地位，与发达地区的差距不断扩大。在适者生 存、优胜劣汰的市场法则面前，地处偏僻山乡，交通不便，流通不畅，信息不灵，经营单一， 多种不利因素相互作用、交叉影响的贫困地区，往往处于被排斥、被淘汰的劣势地位。久而 久之，就使一些贫困村户因长期贫穷压抑失去内在致富能力，加重了扶贫开发工作的难度。 （2）温饱基础不稳定，市场应变能力差。具体表现在：一是贫困地区已经发展起来 的多种经营和劳务输出等生产项目，在市场经济大潮的冲击下，显得十分脆弱，绝大多数农 户失去了稳定的收入来源。二是在市场经济条件下，贫困农户的生活费用提高，生产费用增 大，社会负担增多，削弱了扩大再生产的能力。三是贫困地区尚未摆脱靠天吃饭的被动局面， 承受自然风险、市场风险的能力差，稍遇自然灾害，就难以维持简单再生产。 （3）稀缺的资金、资源和人才大量向发达地区流动，加大了贫困地区脱贫致富的难 度。由于贫困地区投资效益低，回收期长，为了追求利润最大化，贫困地区最短缺的资金和 资源就会投向效益较高的发达地区。贫困地区留不住人才，而大量素质较低的剩余劳动力转 移趋缓甚至回流。与此同时，市场经济发展过程中排斥劳动力的特点已在我国有了不同程度 的表现，发达地区迅速发展的技术密集型企业采取了资本替代劳动的方式，降低了对贫困地 区剩余劳动力的吸纳能力。而那些转移到城市的农村劳动力，有可能因为种种不利条件成为 市场竞争失败后的新贫困者。 （4）市场经济的作用和影响使社会上靠道义号召和行政手段扶贫济困的难度增大。 在市场经济条件下，各部门、各社会团体讲求经济效益、追求自身利益的趋向越来越明显， 农村社会化服务从行政服务转为市场服务，从低利或无偿服务转向有偿服务，一些服务变成 了谋利的手段，甚至出现坑农、宰农现象。 （5）目前，在我省尚未解决温饱的贫困人口中，有相当一部分生活在自然条件极为 恶劣、人类难以生存的地方。这些人一方面在生存动力的驱使下，以牺牲生态环境为代价来 获取基本的生产生活来源，既对生态环境造成极大破坏，又不能从根本上解决他们的生存问 题。另一方面，贫困和愚昧导致的近亲联姻，使得这些地区本就较低的人口素质进一步下降。 对于这些地区，政府采取传统的扶持和改善基本生产生活条件的方式已不能适应，因此，对 于这样一些贫困“死角” ，在政府的支持下开展易地扶贫搬迁移民，应该是今后扶贫开发工 作的一个重要方向。 根据甘肃省 2001-2010 年农村扶贫开发纲要 ，新世纪前十年我省扶贫工作的重点 是：国家确定的扶贫开发工作重点县和省上确定的扶贫开发工作重点乡、村范围内。同时， 积极做好“三西”资金覆盖县的扶贫开发工作。 奋斗目标为：力争到 2005 年基本解决剩余的绝对贫困人口的温饱问题，部分达到稳 定解决温饱；力争到 20l0 年全省实现稳定解决温饱，部分贫困县乡向小康迈进；并使“三 西”资金覆盖区域的农业综合发展能力有一个大的提高。 四、扶贫资金的使用与管理 （一）国家扶贫资金的构成、来源、规模及管理机构 我国政府设立的专项扶贫资金主要包括两大类：财政扶贫资金和信贷扶贫资金，统称 为国家扶贫资金。其中，财政扶贫资金包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资 金、以工代赈资金、扶贫贷款贴息资金、少数民族发展资金和“三西”农业建设专项补助资 金，由中央和省级财政纳入年度预算。扶贫贴息贷款资金（即“信贷扶贫资金” ）由中国农 业银行统一筹集和调度。 随着国家财力的增加，中央政府安排的扶贫资金投入力度不断增大。近几年，国家扶 贫资金总规模基本保持在每年 200 多亿元，财政扶贫资金和信贷扶贫资金各占一半，信贷资 金比财政资金稍多一点。 国家扶贫资金的管理，采取在国务院扶贫开发领导小组的统一领导下，各相关部门互 相配合，各司其职的办法进行。 国务院扶贫开发领导小组办公室负责研究拟定扶贫开发工作的政策、规划并组织实施。 协调拟定中央扶贫资金分配方案，指导、检查、监督扶贫资金的使用，管理和监测扶贫项目， 指导跨省区重点扶贫项目。 财政部负责财政扶贫资金的预算安排、拨付、管理和监督检查。 国家发展和改革委员会负责以工代赈的计划编制下达、组织实施、管理和监督检查。 中国农业银行负责扶贫贴息贷款的计划、投放、管理和监督检查，负责项目的选择、 评估、审批。 在省上各有关部门的积极争取和国家的大力支持下，近几年我省每年的扶贫资金总规 模大体保持在 20 亿元左右，财政扶贫资金和信贷扶贫资金各 10 亿元左右。 （二）国家扶贫资金的使用与管理 按照国家规定，中央下达的各项扶贫资金，由省、自治区、直辖市人民政府根据扶贫 开发规划确定分配方案，统筹安排使用。国家扶贫资金主要用于国家扶贫开发工作重点县， 以贫困乡村、贫困户为受益对象进行资金投放、项目实施。 财政扶贫资金重点用于重点县发展种养业和开展科技扶贫；县、乡干部扶贫政策及扶 贫业务培训，贫困人口劳务技能培训；修建县乡、乡村道路，建设基本农田、小型农田水利， 兴建人畜饮水工程和易地移民扶贫开发项目；适当支持基础教育、医疗卫生、文化事业等。 以工代赈资金主要用于上述项目中的基础设施建设。 扶贫贴息贷款主要用于支持能够带动贫困人口增加收入的种养业、农产品加工业、劳 动密集型企业、市场流通企业以及对直接增加农民收入、改善贫困农户生产生活条件效果显 著的农村中小型基础设施建设项目。积极稳妥地开展小额信贷，支持农户发展经济。 我省的扶贫开发工作在省扶贫开发领导小组统一领导下进行，由省上管理，专项用于 扶贫开发的资金主要有： 支援经济不发达地区发展资金（简称“发展资金” ） ； 新增财政扶贫资金； 以工代赈资金； “三西”农业建设专项补助资金； “两州一地”扶贫资金； 少数民族发展资金； 省财政扶贫资金； 中央财政扶贫贷款贴息资金； 扶贫贴息贷款资金（信贷扶贫资金） 。 按照资金管理机构和建设范围重点，我省扶贫资金主要分为四个类型。 1、以工代赈资金 （1）资金构成和来源 以工代赈资金由中央财政预算内以工代赈资金、中央财政预算内专项（国债）以工代 赈资金、省财政配套资金和省养路费配套资金四部分构成。中央财政预算内以工代赈资金和 中央财政预算内专项（国债）以工代赈资金纳入中央财政预算，计划由国家发展和改革委员 会每年下达我省；省财政配套资金是按照国家要求用于中央财政预算内以工代赈资金的配套 资金，由省财政纳入省级年度预算；省养路费配套资金主要用于以工代赈资金扶持建设的农 村道路工程配套，每年从省上征缴的省养路费资金中定额提取。 （2）以工代赈简介 以工代赈作为一项扶贫发展援助计划，是国家众多扶贫政策中的一项，其主要内容是 政府以实物形式对贫困地区进行基础设施建设投资，一方面为当地经济增长创造物质基础， 另一方面为贫困人口提供短期就业和收入，国际上称之为公共工程的扶贫项目。 汉语大辞 典中，对以工代赈的定义是：使由于失业或受灾等原因而造成生活困难的人参加工作，获 得一定的收入，以代替政府对他们的救济。清末改良主义思想家郑观应在其盛世危言一 书中写道：“用人工，则贫民自食其力，以工代赈，莫便于斯；用机械，则夺小民之利矣。 ” 以工代赈的组织方式是，国家通过实施以工代赈工程，改善贫困地区生产、生活条件； 贫困地区的人民群众通过参加工程建设，获得劳务报酬（赈济物资或现金） ，增加收入。 （3）以工代赈的建设重点和主要内容 根据国家有关规定，以工代赈资金主要用于国家确定的扶贫开发工作重点县，适当兼 顾重点县以外的重点乡、村。建设重点是贫困地区农村的基础设施建设，具体建设内容包括： 县、乡、村道路建设。由县城或公路主干道通往贫困乡、村的公路建设与改造； 贫困地区乡村与乡村之间接续路段（断头路、联网路）建设，以及桥、涵、护坡等配套建设。 以工代赈道路建设不包括县城及其以上城市的城区道路、国道和省道及相关的工程建设，建 设标准一般不超过三级。 基本农田建设。包括开发耕地、改造中低产田、坡改梯、防洪河堤等工程建设。 农田水利建设。兴建小型、微型农田水利工程和渠系配套设施建设。 小流域治理。通过建坝筑堤和造林种草等措施进行综合开发治理，淤地护田、防 风固土，改善小流域生态环境，促进贫困群众增收。项目流域面积一般不超过 10 平方公里。 草场建设。以灌溉、道路配套为主的草场基础设施建设。 易地扶贫搬迁。主要为生存条件恶劣地区群众的搬迁提供基本的生产、生活条件 和安置地必要的基础设施建设。 根据国家要求安排的其他建设。 （4）以工代赈的组织管理、项目申报及审批程序 组织管理 全省以工代赈工作在省扶贫开发领导小组和省以工代赈工作领导小组领导下进行，并 在省发展计划委员会设立甘肃省以工代赈办公室，承办日常工作。各级计划部门是以工代赈 工作的主管部门，根据国家以工代赈的方针政策，负责制定以工代赈建设规划，编制、下达 以工代赈年度计划，组织协调交通、水利等行业主管部门，开展以工代赈建设项目全程管理 工作，财政部门负责资金的拨付及使用情况的检查和监督工作。 项目申报 以工代赈项目由县一级提出，并纳入全县以工代赈项目库。申请使用以工代赈资金的 项目必须符合以工代赈的建设范围及该县的扶贫开发规划和以工代赈建设规划，并由县级计 划部门逐级上报。 按照国家要求，以工代赈项目实行省级项目管理，并参照基本建设程序进行。以工代 赈项目前期工作要严格按照规范进行。项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设 计应由具有相应资质的单位按照行业规范和以工代赈项目费用标准编制。各级计划部门审批 以工代赈项目，应有工程咨询部门的咨询评估意见或行业主管部门的审查（核）意见。 审批程序和要求 以工代赈项目由省计委或省计委委托市（州、地）计划部门按照规定的权限审批。 A、总投资 200 万元以上的交通项目和 100 万元以上的其它项目由省计委审批。其中： 总投资 2001000 万元的交通项目和 1001000 万元的其它项目以及 1000 万元以上的改建、 扩建项目，原则上直接审批可行性研究报告和初步设计或施工图设计。总投资 1000 万元以 上的新建项目，按照基本建设程序，审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计或施工图 设计。 B、总投资 200 万元以下（含 200 万元）的交通项目和 100 万元以下（含 100 万元） 的其它项目由省计委委托市（州、地）计划部门审批，报省计委备案。其中：总投资 50 万 元以下（含 50 万元）的项目，直接审批初步设计或施工图设计。总投资 50 万元以上的项目， 审批可行性研究报告和初步设计或施工图设计。 C、各级计划部门审批项目，必须附有下一级计划部门的申报文件。 （5）以工代赈计划管理 以工代赈计划编报的程序 A、有关县（市、区）计划部门根据以工代赈资金安排的原则、使用范围、建设内容 和本县（市、区）以工代赈建设规划，在与行业主管部门衔接的基础上，编制本县（市、区） 以工代赈年度建议计划，经县（市、区）以工代赈工作领导小组同意后上报市（州、地）计 划部门，并附项目的设计或实施方案批复文件，同时抄报市（州、地）行业主管部门。 B、市（州、地）计划部门根据各县（市、区）上报的以工代赈年度建议计划，严格 按照省上的要求，经过审查、筛选并与同级行业主管部门衔接后，编制本市（州、地）以工 代赈年度建议计划，经市（州、地）以工代赈工作领导小组同意后，上报省计委，并附项目 的设计或实施方案批复文件，同时抄报省级行业主管部门。凡县（市、区）计划部门上报计 划中未报的项目不得列入市（州、地）建议计划，各市（州、地）在上报以工代赈建议计划 以外不得以单行文件上报申请项目建设资金的报告。 C、省计委根据各市（州、地）上报的以工代赈年度建议计划，按照国家发展改革委 的要求，经过审查、筛选并与省级行业主管部门衔接后，编制全省以工代赈年度建议计划， 报请省以工代赈工作领导小组同意后，上报国家计委。 以工代赈计划下达程序 省计委根据国家发展改革委下达的年度以工代赈计划，编制并下达全省以工代赈资金 和项目建设计划。 国家以工代赈计划下达后，省上在 30 个工作日内将首批计划下达到各市（州、地） ， 且资金额度不低于国家下达资金额的 80%；各市（州、地）计划部门在省上以工代赈计划下 达后 15 个工作日内全额转下到各县（市、区） ，并抄报省计委备案；各县（市、区）计划部 门在市（州、地）以工代赈计划下达后 15 个工作日内将计划下达到项目实施单位，并抄报 市（州、地）计划部门备案。 市(州、地)、县（市、区）计划部门要严格按照省上下达的计划执行，未经省计委批 准，不得擅自调整或变更计划。 （6）以工代赈项目的组织实施 以工代赈项目由所在县行业部门负责组织实施，必须严格按照相应的建设标准施工， 确保工程质量。所有的项目都要确定项目负责人和技术负责人。对渠首、大坝、桥梁等重要 工程，要实行招标制，但中标的施工单位必须优先使用项目所在地的农民工。一般小型项目 由行业主管部门负责技术指导、质量监督并组织受益区群众参与实施。 以工代赈项目实行公示制。年度计划下达后，市（州、地）计划部门要将计划内容通 过当地报纸等主要媒体向社会公布。县（市、区）计划部门要将项目名称、建设地点、建设 内容、建设效益、总投资及构成、项目实施单位、项目负责人、技术负责人、监督电话等主 要内容通过广播、电视等媒体向社会公布，并在项目实施地的显要位置公示，接受群众监督。 以工代赈项目的实施要体现国家以工代赈政策的特点，项目建设要广泛吸收受益区群 众参与，资金使用中要切实落实群众的劳务报酬。市（州、地） 、县（市、区）计划部门要 会同项目建设单位做好组织群众参加工程建设、支付劳务报酬等工作，群众的劳务报酬要及 时发放，严禁拖欠。 2、由省扶贫办、省财政厅管理的扶贫资金 由省扶贫办、省财政厅管理的专项用于扶贫开发的资金主要有支援经济不发达地区发 展资金、新增财政扶贫资金、 “三西”农业建设专项补助资金、 “两州一地”扶贫资金和省财 政扶贫资金。 根据财政部、国务院扶贫开发领导小组、国家计委关于印发财政扶贫资金管理办 法 （试行）和财政扶贫项目管理费管理办法 （试行）的通知 （财农字200118 号） 要求，上述资金除“三西”农业建设专项补助资金外，主要用于国家扶贫开发工作重点县， 适当支持重点县之外的贫困乡村。资金的使用范围重点用于发展种植业、养殖业和开展科技 扶贫（优良品种的引进、先进实用技术的推广及培训等） ；修建县乡、乡村道路、桥梁，建 设基本农田、小型农田水利，兴建人畜饮水工程和异地移民开发项目；适当支持农村基础教 育、医疗卫生和文化事业等。 “三西”农业建设专项补助资金按照财政部、国务院扶贫开发领导小组关于印发 “三西”农业建设专项补助资金使用管理办法的通知 （财农200167 号）和省财政 厅、省两西农业建设指挥部关于印发甘肃省“三西”农业建设专项补助资金使用管理实 施细则的通知 （甘财农200121 号）要求， “三西”资金专项用于我省河西地区、以 定西为代表的中部干旱地区、南部 10 个高寒阴湿贫困县及移民安置区，具体为： （1）河西地区主要用于天祝县、古浪县和河西地区安置中部、南部移民项目及移民 区公益设施建设； （2）中部干旱地区包括庄浪县、静宁县、环县、华池县、安定区、通渭县、陇西县、 临洮县、会宁县、靖远县、景泰县、平川区、白银区、永登县、榆中县、皋兰县、秦安县、 永靖县、东乡县等 19 个县； （3）南部 10 个高寒阴湿贫困县包括临潭县、舟曲县、武都县、宕昌县、礼县、康县、 和政县、积石山县、张家川县、岷县。 “三西”资金重点用于以水利为中心的基础设施建设补助，发展种养业及多种经营， 科技推广与培训，移民安置补助。具体为： 基础设施建设补助。包括： 水利设施建设：集雨节灌、节水灌溉、中小型水利工程、人畜饮水工程、小流域治 理等； 贫困乡、村的道路、桥涵建设； 基本农田建设、畜牧草场、果林地的改造与建设。 种植业、养殖业、多种经营补助。包括发展特色农业、节水农业、生态农业、舍 饲养殖等产业的补助。主要向贫困群众提供种苗、种畜、化肥、农药等生产资料以及农牧业 生产相关设施等方面的补助。 科技推广与培训补助。包括：优良品种、先进实用技术的引进、试验、示范、推 广，科技培训、县乡村管理干部培训、劳务培训等补助。 移民安置补助。包括：移民搬迁、建房等安置费，移民安置区的水、电、路基础 设施等补助。 “两州一地”扶贫资金是在国家支持下和省上共同设立的，集中用于支持我省甘南、 临夏两州和陇南地区扶贫开发建设的专项资金。资金使用仅限于甘南、临夏州和陇南地区行 政区划范围内。建设内容与财政扶贫资金的建设内容一致。 按照国家规定，国家扶贫资金实行项目管理制度。各级政府应制定扶贫开发规划，并 按照规划建立扶贫项目库。申请使用国家扶贫资金的项目必须符合扶贫开发规划的要求，并 纳入扶贫项目库。国家扶贫资金安排的项目，原则上都要从扶贫项目库中选择。 项目的申报由县一级提出，经县扶贫和财政部门初步审查后，逐级上报省扶贫办和省 财政厅，由省扶贫办和省财政厅审查审批后列入计划并下达资金。 3、由省民委、省财政厅管理的扶贫资金 由省民委和省财政厅管理的扶贫资金是少数民族发展资金。少数民族发展资金属于中 央支援经济不发达地区发展资金的一部分，专项用于少数民族地区的扶贫开发工作。资金的 使用范围限于省内少数民族自治地区。资金建设内容和项目申报程序与国家财政扶贫资金的 要求一致。 4、扶贫贴息贷款（信贷扶贫资金） （1）扶贫贴息贷款的性质 根据中国人民银行、财政部、国务院扶贫办、中国农业银行关于印发扶贫贴息贷 款管理实施办法的通知 （银发2001185 号）规定，扶贫贴息贷款的发放主体是农业 银行，实行指导性计划管理。由农业银行按照放得出、收得回的原则自主发放。 扶贫贴息贷款主要用于国家扶贫开发工作重点县，支持能够带动低收入贫困人口增加 收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业和市场流通企业，以及基础设施建设项目。 扶贫贴息贷款的期限以一年为主，最长不超过三年，统一执行年利率为 3%的优惠利 率。扶贫贴息贷款优惠利率与中国人民银行公布的同期同档次贷款利率之间的利差，由中央 财政贴息。贷款超过贴息期和展期、逾期的，不再享受贴息政策。 （2）扶贫贴息贷款项目的确定 根据省农行、人行兰州中心支行、省财政厅、省扶贫办联合下发的甘农银发2001 111 号文件要求，省、市、县三级农业银行和扶贫办依据国家产业政策，在扶贫开发规划的 指导下，按照农业银行内部转授权限，共同建立扶贫贷款项目库。 进入各级项目库的扶贫贷款项目，由同级农业银行和扶贫办共同筛选确定。贷款发放 前，由扶贫和财政部门通过向农行开具扶贫贴息贷款确认书的方式予以确认。凡各级农 业银行扶贫信贷资金支持的项目，主要从扶贫贷款项目库中择优选取，按权限审批。 （3）扶贫贴息贷款的支持重点 根据甘肃省人民政府办公厅批转省农行、省扶贫办关于大力支持产业开发式扶贫意 见的通知 （甘政办发2003108 号）精神，扶贫贴息贷款重点支持以下几类企业和项目： 国家扶贫开发工作重点县投资兴办的各种所有制形式的农副产品加工企业、建筑 企业和其他工业、商业企业，只要符合贷款条件，并与政府扶贫部门签订了扶贫协议的； 国家扶贫开发工作重点县为扶贫开发提供配套服务的科技、教育、文化、卫生等 社会公益、事业单位，有稳定的收入来源，具备贷款偿还能力，符合信贷条件，落实贷款担 保，并与政府扶贫部门签订了扶贫协议的； 国家扶贫开发工作重点县的企业或有一定经济实力和经营能力的个人，有计划地 组织当地贫困群众到省内外非贫困地区经商、办企业或劳务输出，与政府扶贫部门签订扶贫 协议的； 非国家扶贫开发工作重点县的企业或其他投资人，到国家扶贫开发工作重点县兴 办企业或建设农业产