关于依法治国若干问题的思考

依法治国若干重要问题的讨论 【内容提要】自从党和国家适时提出依法治国，建设社会主义法治国家的 目标以来，我国的法治建设在制度建设和法治观念建设方面都取得了巨大成就， 但是，由于我国正处于特殊的社会历史阶段，我国的法治建设仍然有很长的一 段路要走。笔者就依法治国与依法行政，依法治国的范围，法治目标与公民有 序政治参与，依法治国的监督机制，农村的依法治理，依法治国与构建和谐社 会等问题谈了自己的看法。 【关键词】依法治国 依法行政 法治目标 和谐社会 一、依法治国的涵义 1.法治的发展 在我国依法治国的主张，最早是由春秋战国时期的法家思想家管仲、慎到、商鞅、韩 非子等人提出的，尤其以韩非子为代表。“韩非著有韩非子一本，他主张霸道和 以法治国。他把慎到的势、商鞅的法、申不害的术融为一体，强调必须 行法、执术、持势，使法、术、势三者密切结合，提出抱 法处势则治。形成了一整套 的治国理论，规定一切都 断于法”。 1这些论述虽包含有法制的思想，但它和现代法 治精神有本质的区别。 现代意义上的法治，是指统治阶级以法对国家权力的限制和制约，以有效地制约和合 理运用公共权力，使已经制定的法律获得普遍的服从和遵守。现代意义上的法治是与民主 特别是与宪法密不可分的，几乎是与宪法同时产生。现代法治包括资本主义法治和社会主 义法治两种。 资本主义法治是在反对封建专制斗争中提出的，人民享有权力，政府受命于法，即 “保障民权，限制政府”。但资本主义的“民权”只不过是资产阶级统治的权利而已。权 利永远受制于一定社会的物质条件，维护财产关系在国家政治生活中直接的和间接支配权， 永远是资产阶级的立法原则，这来自资产阶级自身的遗传基因，它造成了资本主义法治的 先天性缺陷。然而，我们应当从其法治国家的意义中认识到“法治在于制约国家权力，民 主在于存进社会运用国家权力，使国家权力按照法律制度范围操作和运行。” 2 社会主义法治是更完善、更高层次的现代法治。这是基于普遍享有参与国家管理的权 力，是建立在以生产资料公有制为主体的多种经济成分构成的社会主义经济基础上的。我 国的社会主义法治是中国人民历经磨难后的最终和最佳选择。中国共产党第十五次全国人 民代表大会明确而完整地提出了依法治国的理念，建设社会主义法治国家理论和方略，拉 开了中国法治建设的序幕，谱写了具有中国特色的法治道路的新篇章。 2.依法治国的概念 党的十五大报告对依法治国的基本内涵做了高度概括：“依法治国，就是广大人民群 众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文 化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、 法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而 改变”。 3.依法治国的内容 1依法治国的主体是中国共产党领导下的人民群众； 2依法治国的本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，彻底否 定人治，确立法大于人、法高于权的原则，使社会主义民主制度和法律不受个人意志的影 响； 3依法治国的根本目的是保证人民充分行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地 位。依法治国是一切国家机关必须遵循的基本原则； 4立法机关要严格按照立法法制定法律，逐步建立起完备的法律体系，使国家各项事 业有法可依。有法可依是实现依法治国的前提条件； 5行政机关要严格依法行政。依法行政就是要求各级政府及其工作人员严格依法行使 其权力，依法处理国家各种事务。它是依法治国的重要环节； 6司法机关要公正司法、严格执法。总之，依法治国要求各国家机关切实做到有法必 依、执法必严、违法必究。 自从党和国家适时提出依法治国，建设社会主义法治国家的目标以来，我 国的法治建设在制度建设和法治观念建设方面都取得了长足的发展，但是，由 于我国特殊的社会历史阶段和条件，我国的法治建设依然有很长的路要走。因 此，笔者就当前依法治国中存在的一些问题浅谈一下自己的看法： 二、依法治国的核心内容是依法治权、依法行政 欲依法治国，必依法治权。依法治权是实现依法治国的关键。只有实现了 依法治权，使一切权力都在宪法、法律规定的范围内正确行使、规范运作，使 一切滥用权力者无机可乘，无空可钻，无法滥用权力，或者一旦滥用能够及时 被发现，迅速被查处，那么依法治国这一理想目标才能得以实现。实践证明， 破坏法制的、能够违反法律的、能够超越法律、凌驾法律之上的多数是手握一 定权力、从事领导或管理国家与社会活动的“执法”者。当然，普通公民百姓 也有以身试法、违法犯罪的，但后果决不一样，正如启蒙哲学家所说，一个法 官的枉法裁判对法律的损害与破坏超过一个平民百姓十次百次的犯罪，因为后 者污染的是水流，而前者污染却是水源。所以要顺利实现依法治国首先和关键 是实现依法治权。 在现代国家权力运行结构中，行政权是最突出的，且极易膨胀的。因此，以 法治权最主要的就是依法行政。2005 年第一期求是杂志刊载中国最高人民 法院院长、首席大法官肖扬的文章称，依法治国作为党领导人民治理国家的基 本方略，其实质就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法 行政。依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的 职责权限，在法律规定范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各 项社会事务，依法进行有效管理的活动。它要求一切国家行政机关和工作人员 都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事 务的职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。依法 行政的范围，包括行政立法、行政执法、行政司法都要依法进行，其核心是行 政执法。 依法行政和依法治国是密不可分的。依法治国由依法立法、依法行政、依 法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和 关键。因为一个国家的整个管理活动，不是靠立法机关、司法机关和军事机关， 而主要是靠各级人民政府进行的。如果各级行政机关都能依法行使职权，依法 进行管理，那么，依法治国就有了基本保证。坚持依法治国的方略，又为依法 行政创造了大环境和前提条件。如果没有它，就根本谈不上依法行政。但没有 依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行 政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的重要保证。 三、不应随意扩大依法治国的范围 自“依法治国”被确定为我国治国的基本方略后， “依法治省” 、 “依法治市” 、 “依法治区”的口号也纷至沓来。如果说这些口号尚无不可的话，那么，以后 进一步提出的“依法治乡” 、 “依法治村” 、 “依法治家” 、 “依法治林” 、 “依法治 水” 、 “依法治山” 、 “依法治路”就值得商榷了，如果演变成简单的“依法治民” ， 则成为法治的悲哀。 依法治国， “国”首先是一定政治权力结构的整体，是一定权力的化身，并 由一定官员作为代表，其次才是指一定的区域，一定数量的居民。 “治”的对象 首先只能是权力，因为国是直接由权掌握的。通过什么环节来治国？通过治权 来治国。通过什么手段来治国？通过法。所以，才有依法治国是依法治权之说。 严格来说，一定的区域是不足以作为治的对象的，最多只是治的范围。一旦提 出依法治国，我们就必须紧紧把握其根本。将依法治国随意扩展为“依法治乡” 、 “依法治村”等，除了可以在一定意义上强调法的作用外，再无别的好处了， 难免会将依法治国简单化，使依法治国远离其本意。至于从依法治国进而推演 出“依法治林” 、 “依法治水” 、 “依法治山” 、 “依法治路” ，显然是对依法治国的 随意扩展，甚至已经不是依法治国意义上的命题了。而“依法治家” ，明显 是 对法治的误解。家是一个主要由道德规范调整，只有在事关重大或不得已时才 运用法律调整的社会细胞。 当前还要坚决杜绝“以法制民”的倾向。社会主义法治国家的实质是发展 和保证人民的民主权利，执政党和一切国家机关统一于为人民服务的宗旨。由 于我国经历过较长的封建社会时期，人民主权思想的发展也比较短，不少人至 今还把依法治国理解为以法治民。这是极端错误的。还有一些基层领导干部打 着法治的旗号，用法律的武装公然威吓人民群众，侵害人民群众的利益。这从 根本上违背了社会主义的法治原则，也违背了党的宗旨，必须坚决予以制止。 四、社会主义法治目标与公民有序的政治参与 当前群众普遍关心的是司法公正和效率问题，不可否认，公正与效率是司 法的核心价值，也是我国推进依法治国方略要实现的目标，但是有人提出这个 目标有点太大了，这是因为我国目前仍处于社会主义初级阶段，也正处于一个 制度转型时期，法治的基础比较薄弱，有些地方，有些人过分强调公正与效率, 这也会给司法实践带来困扰，而且有些不切实际。因此，应该把它作为一个长 远的目标，笔者认为，当前更重要的是要维持社会主义市场经济秩序，保障社 会主义市场经济建设能够顺利进行。 依法治国需要公民有序的政治参与，按照主权在民的精神，依法治国的主 体应该是全体公民，因此，没有公民的政治参与，就根本不可能实现依法治国 目标。公民参与依法治国必须是有序的政治参与，所谓“有序” ，最主要的是建 立和遵守法治秩序，亦即使“民主法制化” 。这就要求抓紧落实有关公民政治权 利的立法和其他有利于扩大公民政治参与的立法。诸如新闻法、出版法、社团 法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法（使公民的 上访和对政府的批评、建议纳入法治轨道） 、申诉法等等。这些立法的宗旨，主 要是保障公民的政治自由与维护公民的正当权利，同时也要对这些自由有适当 的限制。但限制的目的还在于保障自由，即防止公民滥用自由权利来侵犯他人 的自由。在立法精神上，应当遵守公民权利与自由神圣不可侵犯、以公民的权 利为本、以权利制衡权力和维护国家与社会稳定等原则。 五、应该强化依法治国的监督机制 当前我国的制度和法律总体上是好的，关键是缺乏监督，很多行之有效的 制度和法律不能真正贯彻落实，这是我们顺利推进依法治国方略的最大障碍。 要解决监督体系薄弱的问题，笔者认为我们应该从以下几点着手：一是要深化 改革，完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制。司法机关要受到人 大的制约，政府要受到人大的制约，政府机关违法的具体行为也要受到司法机 关的公正合理的裁定。我们不照搬西方国家的三权鼎立的模式，但要加强对权 力的制约。 二是要坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部 门要实行公开办事制度。只要有人民群众监督政府机关，政府机关就不敢懈怠。 三是要把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。使 专门机构的监督与广大人民群众的监督紧密配合起来，形成严密、有效的监督 网络。 四是要突出监督的重点。具体来讲，要加强对宪法和法律实施的监督， 维护国家法制的统一；要加强对党和国家方针政策贯彻的监督，做好法律实施 的检查，保证政令畅通；要加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止权力 滥用，严惩执法犯法、贪赃枉法。 六、要引导农民树立法律观念及加强农村的依法治理 自从提出依法治国方略以来，广大人民的法律观念有了很大的提高， “有法 可依，有法必依，执法必严，违法必究”的观念深入人心，但在广大农村，农 民的法律意识仍然很淡薄，由于我国农村人口占总人口的比重很大，如果广大 农村没有一个良好的法治环境，谈依法治国是不没有任何意义的。由于传统法 律文化和法律观念的影响，农民的法律意识与依法治国的目标还存在着很大差 距，笔者认为今后我国农村普法和依法治理的工作应当主要放在以下几方面： 1、引导农民加强对法律价值的尊重和法律知识的追求。法治国家的社会基 础是公民对法律的尊重和敬仰，因为法律的价值代表着公平、正义和秩序。法 律是人们安居乐业的行为准则，法律是维护公民合法权益的武器，惩罚不是法 律的全部。只有让农民真正认识到法律的功能和价值，他们才能主动接受法律， 对法律的认知和运用才能从自发到自觉。2、引导农民通过生产和生活实践，全 面、正确地理解法律。长期以来，传统法制观念中， “法即是刑” 、法就是“惩 罚”的观念影响着人们对法律的正确理解。在普法的法制宣传中要力戒这种片 面的倾向。农村的社会生活需要受到法律调整的领域十分广泛，我们在普法和 依法治理中过程中应当结合农村特点，在农业生产和日常生活中给农民予以法 律帮助和法律引导。让农民通过法律帮助和指导，认识到保护老百姓的切身利 益也是法律的重要功能。只有这样，作为农村中主要社会主体的农民才能形成 法律观念，才能自觉培育法律意识，自觉提高法律素质。3、让充分尊重运用法 律途径解决纠纷的方式。当前在我国农村，解决矛盾和纠纷，总是谋求法律诉 讼之外的方式来解决，无论正当与否，一般都把诉讼看作不光彩之事。有鉴于 此，今后在普法中，必须努力树立法律的权威，以法律为原则作为解决争端的 主要依据。各级政府应当正确地引导和评价农民的诉讼活动，尤其是农民诉讼 政府的行政诉讼案件，更应当引起有关部门的高度重视。 改革开放以来，我挂城乡差距总体上呈现逐步扩大的趋势。从法律层面看， 国家对城乡在资金投入、教育权利、劳动就业权利、社会保障权利的不平等投 入是城乡差距扩大的一个主因。随着以征地活动为主的城市化进程的发展，法 律不完善导致城市化进程中农民利益进一步受损，加剧了城乡差别。统筹城乡 发展要借鉴国际经验，通过积极的立法形式向农村倾斜，扶植农村经济的发展； 通过完善土地征用的有关法律，加强农村社会保障的立法，构建农村社会保障 制度以维护农民权利；以完善违宪审查制度为切入点，全面清理对农民不平等 的政策法规，使农民和城镇居民一样享受到宪法规定的同等待遇。 七、依法治国与构建和谐社会 和谐社会应当是政治民主、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的社会。法治社会是和谐社会的基础。在法治社会促使和谐 社会机制启动与保障和谐社会机制正常运行的最明确、最有力、最具体的手段 是法律。但法治社会不等于和谐社会，和谐社会应该是法治社会的深化和升华， 是法治社会的更高发展阶段。因为和谐社会的构建除了法律之外，还需要其他 的一些要素。 最近法学