公共事业单位发展中面临的问题探讨主要

自 考 本 科 生 毕 业 论 文 论 文 题 目 作 者 姓 名 专 业 名 称 准 考 证 号 指 导 教 师 二 O 年 月 日 1 目录 内容摘要2 关键词2 引言2 一、公共事业管理体制的涵义与特点2 1 公共事业管理体制的涵义2 2 公共事业管理体制的特点3 二、公共事业单位科学发展的必要性3 1 时代的要求3 2 自身的要求4 3 人民群众的要求4 三、我国公共事业管理制存在的问题5 1 公共事业管理体制改革相对滞后5 2 缺乏明确的改革目标和路径5 3 缺乏改革的整体配套条件5 4 我国公共事业服务监管存在问题5 四、公共事业管理体制创新策略分析 6 1 善于利用科学的管理方法 6 2 制定切合实际的改革发展落实方案6 3 积极运用多元的管理手段 7 4 努力培养高素质的管理人才7 5 切实解决一些突出问题7 参考文献8 致谢8 2 内容摘要 我国公共事业管理体制存在着许多急待解决的难点问题。要想扫清这些障碍，重新 理顺改革思路，不但需要大量的实践积累，更要从理论深度上找出问题的根源，从而 指导我国公共事业管理体制改革与创新的具体实施。本文结合公共事业单位的特点,提 出了推进公共事业单位改革、建立新的公共服务体制的政策建议。 关键词 公共事业 管理体制 探讨 引言 公共事业单位存在于经济、政治和社会发展的诸多领域，有力推动了我国物质文 明、精神文明和政治文明的综合发展，在我国经济社会发展中具有不可取代的作用。 它不以盈利为目的，而是致力于保障社会进步和发展，具有社会公益的性质。从新中 国成立到改革开放前，我国公共事业管理体制的总特点是国家统管，高度集中统一， 是顺应指令性计划经济体制而建立起来的，在长期的运行过程中形成了其特有的格局。 事实上，我们也曾进行过一系列改革，例如通过简政、放权、让利、创收等方式来弥 补财政资金不足，扩大事业单位的自主权等。但是，由于改革的目标不明确，同时期 政府社会管理改革以及社会非政府组织的兴起没有同步，因而整个事业单位管理体制 的基本框架并没有改变。传统公共事业包括了事业单位、社会团体与民办非企业，鉴 于我国社团与民办非企业起步晚、力量弱、不成规模的客观情况，事业单位成为我国 公共事业管理的实际主要承担者。我国政府在推进公共服务创新、提高公共服务质量 和水平方面作出了很大努力,取得了不少成绩,但由于我国人口多、底子薄,发展还很不平 衡,生态环境、自然资源与经济社会发展的矛盾比较突出,我国的公共服务水平距离全面 建设小康社会的目标还有很大差距。在这方面还有许多工作要做,还需要坚持不懈地努 力。特别是在如何建立起与市场经济体系相适应、具有中国特色的公共创新服务体系 和运行机制方面,还有许多问题需要研究和探索。 一、公共事业管理体制的涵义与特点 1、公共事业管理体制的涵义 公共事业管理体制，是在公共服务领域，由政府主导，吸引其它非政府组织参与 的统一、多层次，集中与分散管理相结合，管理环节与实施环节相结合的综合管理系 3 统。公共事业组织内部治理体系主要包括三个层次的内容：即文化层次、组织层次和 管理方法层次，其中，文化层次包括观念文化和制度文化两方面的内容。而在组织层 次中，涉及行政体制、组织结构和运行机制三方面的内容。最后一个层次，也是公共 事业管理体制的最低层，包括管理人员、管理手段和管理方法。在我国，进入新世纪 以来，各地出现了大量各形式的社会组织力量，参与到公共事业管理，有效的弥补了 政府能力的不足，分担了政府的大量政府的公共管理职能，为我国公共管理事业的发 展提供了良好的动力。 2、公共事业管理体制的特点 公共事业管理虽然脱胎于行政管理，但公共事业管理还是有自己的管理特点的。 一方面，公共事业管理体制与企业管理体制不同。不同于企业追求利润最大化，实现 企业目标，公共事业管理的核心是公共利益，它最明显的特征就是非营利性。企业的 投资来自企业所有者，而公共事业的经费主要来自于立法机构的授权或是社会财富的 二次分配。国家对公共事业管理有比较严格的规定，因此公共事业管理受政治影响比 较大，而企业则大不同，其行为只是简单的经济行为，与政治影响不大。另一方面， 公共事业管理体制与政府行政管理体制不同但又深受行政管理的影响。行政管理体制， 是国家权力机关仍法管理国家事务、社会公共事务与机关内部事务而形成的管理规范 与管理机制的总和，我国的公共事业管理脱胎于行政管理，一直依附于行政行政部门。 相对而言，行政管理是上层的管理内容，实行的是间接管理，而公共事业管理则是把 服务对象由政府机关扩大到整个非政府组织，将管理职能划分给非营利性组织或第三 方的公共部门，强调的是公众的参与性，公共事业管理具有很强的社会性。公共事业 管理体制具有这两个特点，使其在管理目的、管理职能与管理运作方式上都不同于其 它的管理体制，加强公共事业管理，完善公共事业管理体制，必须要加强对原公共事 业体制与当今公共事业管理体制的最新创新，才知道如何满足公共事业发展的需求。 二、公共事业单位科学发展的必要性 我们所说的事业单位 , 国际上较为规范的说法叫做国有公共机构, 即利用国家资 产为社会提供公共产品和公共服务的机构。由于我国经历了长时间的计划经济时代, 国 家所有的事业单位与各级各类的行政管理机关往往存在着根深蒂固的家长制隶属关系。 从根本上来说, 在改革开放的今天, 这种关系已不能适应时代发展的潮流, 同时, 事业 单位自身也存在诸多不适应科学发展的问题, 因此, 必须在公共事业单位内部推行科学 发展观的学习, 不断进取, 努力践行, 以更好的服务社会和人民。 4 1. 时代的要求 20 世纪 70 年代中期以后, 不少国家掀起了一轮政府改革浪潮, 主要是将市场机制引 入公共服务领域。从 90 年代开始, 人们对新公共管理的利弊得失进行了总结和反思, 认为公共服务不宜过度追求市场化, 公益事业发展必须坚持政府主导, 不能简单套用经 济领域改革和企业管理的做法。正如世界银行!2004 年世界发展报告: 让服务惠及穷人 中指出的, 政府放弃公共服务而把一切交给私营部门是错误的。此外, 一些国家和地 区忽视发展公益事业,经济发展和社会发展严重失衡, 引发社会问题的现象, 也需要引以 为戒。为了切实解决现阶段中国已经存在的问题和可能出现的新的矛盾, 中国政府未雨 绸缪, 在认真研究分析国内外形势的基础上, 提出了坚持以人为本、全面协调可持续的 科学发展观, 作为经济社会发展的重要指导思想, 并提出了构建社会主义和谐社会的战 略任务。这就决定了深化事业单位改革, 是贯彻落实科学发展观, 加快中国经济社会协 调发展、建设社会主义和谐社会的必然要求。 2. 自身的要求 中国改革开放以来, 实现了由计划经济到社会主义市场经济的重大转变。这一转变, 客观上要求在经济管理体制、行政管理体制等诸多方面进行相应改革。期间, 在经济管 理体制方面, 逐步建立了产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度; 在行政管理体制方面,进行了以转变职能为主要内容的政府机构改革, 使政府职能逐步 转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。作为行政管理体制重要组成 部分的事业单位管理体制也进行了改革探索。但从总体上看, 事业单位管理体制和运行 机制与社会主义市场经济的要求还不完全适应, 迫切需要进一步深化改革。 3. 人民群众的要求 目前, 我国正处于全面建设小康社会、加速推进社会主义现代化建设的新阶段, 2005 年人均 GDP 已经达到 13000 多元人民币。这一时期 , 既是黄金发展期, 又是矛盾凸显 期。一方面在经济结构和社会结构发生变化的同时, 人民群众的消费结构也会发生明显 变化, 主要是对教育、文化、卫生、环境等方面的公益服务需求大幅度提高; 另一方面, 人民群众的权益意识不断增强, 对公益服务的公平性和公正性也有了更高的要求。这就 需要通过深化事业单位改革, 既把公益服务这块蛋糕 做大, 又把蛋糕分匀; 既让广大人 5 民群众共享改革与发展成果, 又做到主动化解矛盾, 确保社会稳定。 三、我国公共事业管理制存在的问题 随着现代社会生活节奏的越来越快，加之网络经济与知识经济的影响，传统的公 共事业管理体制到了前所未有的冲击，这给我国公共事业管理体制的发展带来了严峻 的挑战。 1、公共事业管理体制改革相对滞后 自 1985 年起，我国先后发布了一系列有关事业单位改革的决定，进行了大量有关 的探索和试验。但由于事业单位改革的深度、广度和难度较大，触及的利益也千头万 绪，致使改革的步履维艰，进程颇为缓慢，成果仍在期待之中。 2、缺乏明确的改革目标和路径 由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可资借鉴， 因此，在改革初期的探索阶段，基本上采取了大胆进行实验性改革的方针，并没有提 出一个明确的目标模式。由于改革模式不够明确，无法科学界定、合理划分和重新调 整政事双方的权责关系，因此很难做到周密策划、有计划、有步骤的简政放权。而公 共事业组织自主进行的改革，既不能触动传统事业的根基，也不能解决发展中的问题， 更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限，造 成了体制混乱和体制冲突。 3、缺乏改革的整体配套条件 由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的，所以不仅各类事业单 位的改革进展不同，而且也未能与其他方面的改革相互配合。而公共事业管理体制改 革实际上是一个巨大的系统工程，其面临一系列的难题，需要各方的配合解决。尤其 是资金来源与人员分流问题，更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。不解决这些 问题，事业单位管理体制的改革就难以继续推进。 4、我国公共事业服务监管存在问题 这主要体现在政府在基础公共服务上职能不清，很多政府主管部门同时扮演着事 业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏 有效的问责机制，政府多重角色之间存在严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展 和效率的改进。管理权责不明，尽管从表面上看来，在社会公共服务各领域都设立了 相关的“负责”机构，但事实上，各主管部门的责任或者是模糊的，或者是不合理的， 6 “越位、错位、缺位”的现象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制 导致了目前公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题。另外，监管规则不 完善、执行机制、治理机制也不健全，透明度、可问责性、效率、适应性和一致性还 有待进一步加强。 四、公共事业管理体制创新策略分析 1、善于利用科学的管理方法 进行公共事业管理体制的创新，离不开其具体管理方法的创新和优化。只有运用 科学合理的管理方法，才能够提高组织的运行效率，做到物尽其才，才尽其用。近年 来，在公共管理领域，出现了许多新的管理方法，如目标管理方法、市场检测法、环 境扫描与基准比较技术、政府服务承诺制度、绩效评估方法等等。这些方法许多是从 企业特别是跨国公司管理的实践中产生出来的，经过一番加工改造之后应用于政府行 政部门和公共事业组织中，并取得了一定的成效。在新的经济体制下，要健全、完善 现有的公共事业管理体制，必须要进行公共事业组织管理方法上的创新，从而使公共 事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作，实现其为发展市场经济服务的宗旨。 公共事业组织在信息化发展的新时代，必须要建立一套相应的信息管理系统，实现 各部门之间的有效沟通，保证信息渠道的通畅、及时和高效。信息化的发展主要是改 变公共事业组织传统的管理模式，使之以消费者主导，发挥公共事业组织在横向和纵 向两个联合中的作用。在管理方法上，除了制定一系列相应的法律法规，对网络中现 存的各种社团进行分类管理，还要建立一个完备的成员资料数据库，利用职能信息检 索、智能化网络监控等技术手段，对网络社团进行规范化的科学管理，使得网络社团 作为当代公共事业组织的一部分，充分发挥其应有的良性作用。 2. 制定切合实际的改革发展落实方案。 公共事业单位要以开展学习实践科学发展观活动为契机, 以领导班子分析检查报告为 主要依据, 针对查摆出来的突出问题和需要完善的制度, 按照解决问题和完善制度的轻 重缓急和难易程度,明确整改落实的项目, 明确整改落实目标和时限要求, 明确整改的具 体措施, 明确相关领导、科室的责任。形成整改落实方案后, 要以适当方式向党员和群 众公布, 做出公开承诺。整改落实情况要向党员、群众通报, 接受党员、群众监督; 要 从践行 三个代表重要思想, 建立和完善社会公共服务体系, 以公正、公平、廉洁、高 效的良好形象取信于民, 促进经济发展和社会和谐的高度, 提高对推行办事公开制度重 7 要性和必要性的认识, 认真自觉地推行办事公开制度 , 规范办事行为, 提高服务水平, 接受社会监督, 维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益, 把办事公开的各项规定 落到实处。 3、积极运用多元的管理手段 公共事业管理手段多元化是管理手段发展的一种趋势。由于公共事务随着社会的 发展变得越来越负责，公共事业管理手段很难适应社会发展的需要。这是因为，传统 的公共事业组织由于行政依附性较强，在管理上也沿袭行政管理的方法，对于准公共 事务大部分采用行政型命令的直接管理手段。在市场经济条件下，这种直接管理的手 段不利于分权，不利于发挥其他系统的作用，横向沟通困难等缺点日益显露出来。因 此，这种管理方式必须进行改进、创新，更多的采取间接管理的手段。对于公共事业 的管理可以运用经济、法律规范的间接手段，同时发挥情感教育管理手段在组织管理 的作用。在组织中建立完善的制度体系和规范体系，加强道德约束机制，发挥主体的 能动性，努力创造良好的管理环境，运用各种管理手段对公共事业组织进行综合的治 理。 4、努力培养高素质的管理人才 由于公共事业组织涉及到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面，对于公共事 业管理体制人才的培养，也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面，能结合具 体的专业和职业特点，既懂得政治，又懂得经济；既认识自然，又认识社会；既熟悉 科技，又熟悉人文；既深知中国，又了解世界。另一方面，也应该具有较高的办事能 力，理论联系实际，善于创新，善于接受新型事物。它要求公务员具有过硬的政治品 德素质、知识素质、能力素质、身体素质和心理素质，培养知识复合型、技能复合型 人才。尤其是网络经济的到来，更要求公共事业组织的管理人员除了其他的专业知识 外，还要具备一定的网络和计算机操作能力，熟悉现行的各种法律法规政策，从而对 公共事业组织进行规范、科学的管理。 5. 切实解决一些突出问题 按照整改落实方案的要求,集中力量解决在学习实践活动中能够解决的问题, 特别是制 约公共事业单位发展的突出问题, 领导班子和党员领导干部党性党风党纪方面的突出问 题。解决突出问题要坚持实事求是, 量力而行、尽力而为, 什么问题突出就解决什么问 题,切忌搞形式主义。要选准突破口和切入点, 对那些既事关大局又有可能经过努力近 期解决的问题, 分清活动期间可以马上解决的问题和近期内能够解决的问题, 集中精力, 8 整合资源, 积极探索上下互动、左右联动等解决问题的有效方式, 办成一些群众迫切希 望的实事好事, 切实取得一批实践成果,防止搞形象工程 、政绩工程 。对应该解决而 又一时解决不了的问题, 要做出规划逐步解决, 并向党员、群众作出说明。对解决突出 问题不力、成效不明显的责任人要督查整改, 不作为的要进行问责。 就长期而言，政府应在事业单位改革和公共服务体制建设过程中逐