《公共支出学》本科教学大纲

公共支出学本科教学大纲 一、本课程的学习目的 公共支出学是一门研究政府支出及其政策的学科。本课程的教材是中国公共支出与预算 政策 。本课程既是财政学的深化，也是研究、了解我国公共支出政策的课程。 在公共支出中，由于公共政策与财政支出存在着密切联系。公共政策是公共支出的政策依 据，同时，财政支出也决定着公共政策，因为，任何公共政策都是建立在现实的财政能力基础 上的。因而，财政支出分析势必涉及公共政策研究。通过本课程的学习，要求同学掌握： 1，公共支出与政府理财理论； 2，公共支出的政策分析框架，即政府职能公共事务公共产品公共支出方式； 3，了解政府预算过程及政府管理公共支出的方式，政府采购、国库集中收支、财政监督 等； 4，应用公共分析框架，结合实际，学会具体分析公共支出的政策分析方法。 二，本课程的章节结构 本课程的内容大体归纳为三部分：第一部分：公共支出的基础理论；第二部分：政府预算 及公共支出制度；第三部分：公共支出政策及其改革。包括国防、行政、教育、科学、卫生、 农业、基础设施等，最后，还研究了财政联邦主义与多级政府理财。 在本课程学习中，应当注意： 1，处理好教科书与课程的关系。教科书是本课程的基础，但本课程不等于复述教科书内 容。因此，请注意在本大纲中补充的内容。 2，处理好教材与改革的关系，在我国，随着改革的进程，本书中提出的问题，有的已经 获得解决，有的在政策上有了变化，这也证明了本书研究的超前性。教师在讲授时，应当注意 到变化的情况，引导同学掌握公共政策分析工具，对变化的情况进行政策分析和预测。 第一讲：市场经济下的政府 第一节 国家与政府 一、国家 国家是由居民、政府和领土组成的有机实体，而政府仅仅是组成国家的三大要素之一。这 就是说： 第一，国家是一个有机体。 第二，国家由居民、政府和领土三大要素组成。 2 二、政府 (一)历史上对 于政府的认识 最早的“君权神授”说认为，君主的权力是由上天派出的，他的权力来自于神的授予。 17 世纪的英国政治学者约翰洛克认为，政府是权利交换的产物。 18 世纪的法国思想家卢梭提出，政府是一种社会契约关系。国家的根本作用是保护每个人 的天赋权利自由、生命和财产。法律则就是一种契约方式。 (二)马克思主 义对于政府的认识(社会分工论) 政府是社会分工的产物，政府的产生有两个基本原因：管理公共事务的需要和政治统治的 需要。社会分工论较好地解释了政府存在，政府的性质等问题，指出了管理公共事务职能处于 政府的基础地位，但缺点是将政府的公共权力视为“天生” ，这就产生了极权主义问题。 (三)本书的观 点 政府是指在一国范围内，由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。这包含： 第一，政府是社会的公共权力机关。 第二，政府与其他机关的区别在于它握有公共权力，管理着公共事务。 公共权力是指凌驾于社会之上，并通过法律或约定方式授予政府管理社会公共事务方面的 权力。公共权力是政府存在的基本依据。 权力是指总体上的权利。而权利是权力的具体化。法学中三大权力：人身权力、财产权力 和公共权力理论。由于人身权力、财产权力需要在政府的保护下行使，因而居民要获得人身权 力、财产权力，就必须失去另外一些权力：相对于人身权力来说，对侵权者追究责任，即“血 族复仇”的权利，相对于财产权力来说，对分担公共事务的管理费用(即财产权力的牺牲) ，以 换取对人身和财产权力的保护，于是，人们就授权某一组织管理这项事务。随着社会分工的扩 大和由于私有制的产生而存在的阶级利益对立，社会就必然要产生一个组织-政府。 第三，政府代表了一种社会制度，是由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。 这表明政府具有阶级性。首先，政府，尤其是现代政府的成员来自政党，政党是阶级利益 的政治代表；其次，统治阶级是指掌握着生产资料权的那个阶级。政府要发展经济，就必然要 依靠这一阶级。通过政府，统治阶级也就获得了对国家的统治；最后，政府的赋税虽然最终由 立法权、司法权、行政权、课税 权、公共财产所有权等 生命权、生存权、家庭婚姻权、 言论权、劳动权、结社权等 财产私有权、继承权、赠与权、 处置权、知识产权等 社 会 总 体 权 力 结 构 公共权力 人身权力 财产权力 3 全体居民负担，但毕竟最初是由统治阶级的成员缴纳的。 在一般情况下，政府的阶级性与公共性是统一的。一是公共事务并非统治阶级受益，而且 被统治阶级也大多受益，如水利，治安等。二是即使对于统治阶级而言，政府的阶级性也是指 维护统治阶级的共同利益，但对于这个阶级成员的放纵行为，照样给予禁止。 现代制度经济学又回到了契约论上来。重新研究政府、政治制度和国家权力的关系。 三、公共事务 (一)什么是公共事 务 公共事务是指在私人社会里，企业和个人家庭所不愿做、不能做、做不了，但却又是经济 和社会生活所必不可少的那些事务，它体现了全体居民的共同利益。 1，公共事务等于政府，在原始社会已经形成，本质上是人类生存对于其他人的依赖性。 公共事务的基本形式划规则( 制度) 。随着私有制的产生，原始公有制的氏族社会的消亡和政府 的产生，公共事务就作为氏族遗产为政府接管，并成为政府的基本职能。 2，公共事务主要是指政府提供的公共服务。 3，公共事务是社会分工的产物，它范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事 务和法律事务、艺术、教育、科学等都属这一范围。随经济发展，其范围不断扩大。 4，政府管理了公共事务，也就获得了居民无法享得的特权，具有了权威性。 (二)公共事务 的特点 归纳起来，公共事务具有公共性、劳务性和专属性特点。 1，公共性。首先，它是指利益的共同性。其次，指它具有基础性和长远性。最后 ，指它 可以分成基本公共事务和可选择的公共事务。 2，服务性。指政府提供公共事务主要采用劳务方式，因而也称为劳务产品。由于它主要 属于间接劳务产品，它不能像物质产品那样必须花钱才能获得，因而人们往往不感觉到其存在， 往往不愿意因此而付费，即“免费搭车”问题。 3，专属性。专属性是指管理公共事务是政府的专属权，只有政府才享有管理公共事务的 权力，除此之外的任何企业和个人不得享有。公共事务的政府专属性使政府事务具有垄断的特 点。所以在市场经济下，属于“市场失灵”部分，市场原则对政府并不适用。 第二节 政府的职能和政府行政 一、政府的职能 政府职能是指政府在经济和社会生活中固有的功能。它有多种分类方法，例如，经济学将 它归结为资源配置，收入分配和经济稳定，但这仅仅是经济意义上的政府职能，从基本职能看， 至少包括政治、经济和社会三方面的职能。而现代政治学将它进一步扩展为政治、经济、社会 和文化教育四方面的职能。文化教育职能是在 20 世纪后期发展起来的。 政府的以上四个职能方面的内容，参看教科书。 必须指出，政府职能是随着经济的发展和社会需求而变化的，从总体上说呈不断扩大趋势。 这是造成财政支出规模扩张的重要原因。 4 图 2 中国政府机构设置的矩阵模式 业务部门 教 卫 民 公 社 育 生 政 安 保 局 局 局 局 局 农业局 水利局 国土局 环保局 公平贸易局 专业部门 综合 (参 谋 或 幕 僚 ) 部门 计委 财政局 审计局 人事局 二、政府行政的特点 政府行政是指公共部门在授权内行使职能，管理公共事务的活动。政府行政的特点，1911 年，德国学者韦伯在批判封建官僚制度：凭爵位来选拔官僚，官员随意没收人民财产，处置人 民生命的基础上，创立“理性- 官僚制”政府理论。这一理论为 20 世纪政府行政奠定了基础。 政府行政的特点可归结为以下 5 个方面： 1，依法行政。行政机关和行政人员原则上有固定与正式的职权范围，通常，这一职权范 围由法律、法规或行政规章加以规定。在西方，依法行政有时也称作“去人性化” ，即无论对 什么人都必须按文件规定办事，做到“对事不对人” ，以保证政府服务的客观、公正性。 2，层级节制与专业化管理。是指权力的行使在一个组织内部分层次进行，下级必须对上 级负责，形成命令-执行模式。这一模式在处置突发事件等方面比较有效。但也造成了“唯上” ，即对上级负责，而不是对下负责等问题。 专业化管理是指政府职能应当有相应的专业部门来实现，专业部门的官员应当是政府的办 事人员( 公务员)，并通过选拔专业人员来管理。专业管理保证了公共事务的连续性，但产生了 技术官僚等问题。 3，公文主义。基于以书面文件为基础的管理模式，称为公文主义。 4，永业化。这是指无论人员如何流动，政府机构永远存在。公务员不犯错误不得辞退。 5，多级政府管理。一个较大的国家往往由多级政府组成。地方政府的职权可以通过授权 制，即法律授权产生，也可以通过委托- 代理产生。 第三节 市场经济原理 市场经济下的经济原理是当代美国学者 N曼昆在经济学一书中总结的，这些原理对 于公共财政研究具有重要的启迪作用，其中有些将在今后各章节中反复展开。 1，人们面临交替关系。 2，某种东西的成本是为了得到它而放弃的东西。 5 3，理性人考虑的是边际量。 4，人们会对激励作出反映。 5，贸易能使每个人的状况更好。 6，市场通常是组织经济活动的好方法。 7，政府有时可以改善市场结果。 8，一国的生活水平取决于它生产物品与劳务的能力。 9，当政府发行货币过多时，物价上升， 10，社会面临着通货膨胀与失业之间的交替关系。 上述十个原理，虽然它们属于经济学范畴，但与市场经济下的公共财政政策有密切联系， 事实上，不少财政政策是直接依据这些原理制定的。 第四节 政府失灵与“政府万能论” 一、政府失灵现象 政府失灵是指在经济活动中政府行为的无效性问题，即政府所采取的政策既达不到公平目 标，又不能有效地改善市场效率的现象。目前，对于政府失灵的研究有两种基本思路： 一种是经济自由主义。 所谓自由主义，就是主张企业生产经营中完全自主。以 F.哈耶克的话来说， “自主是免受 限制的自由，即不存在一种特别的障碍- 其他人的强制”1。自主作为政府基本目标的基础条 件，一切妨碍自主的政府政策都属于政府失灵。 另一种福利主义。 从这一观点出发，指出政府失灵就是资源配置上无力达到，或不能达到预定的公共目标， 解决市场失灵问题，反而造成了低效率、高成本运行。 二、政府失灵的原因 第一，认识方面的原因。对于政府在市场经济下的作用认识不足，期望值过高，即“政府 万能论” 。一旦政府决策违背了市场规律，就会造成重大失误。 第二，制度性原因。1，政府干预往往导致不可预测的变化。2，政府干预并非免费。3， 由于复杂的行政程序和官僚主义，使政策产生执行中失灵。4 ，政府干预经济可能会产生某些 人的“寻租”行为而导致经济运行效率下降。5，政府的旨在实现公平的措施既损害了市场效 率，又未达到相应的公平目标。 第三，政府本身的原因，政府运行存在着低效率、高成本运行问题。一旦不适当地增加了 它们的职能，就会暴露出这一缺陷。如对于国有企业的管理方面，它们往往不适当地承担了企 业职能和社会职能。因而在竞争中处于劣势地位。 思考题： (一)名词概念： 国家 居民 领土 有机体 政府 君权神授说 契约关系论 社会分工论 天赋权利 1 C布朗公共部门经济学中国人民大学出版社 2000 年 4 月版 P46。 6 血族复仇 利益交换说 委托-代理 公共权力 财产权力 人身权力 政府的阶级性 政府的公共性 公共事务 公共事务公共性 公共事务服务性 公共事务专属性 免费搭 车 市场失灵 理性-官僚制 政府的依法行政 层级节制 专业化管理 公文主义 永业化 多级政府管理 理性人 菲利普斯曲线 政府失灵 政府万能论 (二)思考题： 1，简述国家与政府两个概念的联系与区别； 2，什么是公共事务？这什么说它是政府如能的基础？ 3，政府为什么具有统治职能？ 4，如何理解政府的公共服务职能与统治职能的关系？ 5，现代政府的职能包括哪几个方面，各自包括哪些内容？ 6，简述政府行政的特点。试分析它们对现代市场经济会产生哪些阻碍作用？ 7，试述市场经济的 10 大原理，说明为什么说市场通常是组织经济活动的好方法？ 8，什么是政府失灵，简述产生政府失灵的原因。 7 第二讲 公共财政理论 第一节 政府理财论与公共财政 一、财政的一般理论 财政的一般理论是指用于解释财政是什么？它为什么存在？不同的理论表明人们对财政活 动的认识分歧。归纳起来，国内主要有： 1，国家分配论，这一理论认为，财政是国家为主体的分配关系 2； 2，货币关系论，认为应当把财政理解为“本质是货币关系或者货币关系体系” 3， 3，社会共同需要论，这一理论认为， “它(财政) 的实质是人们为了满足社会共同需要而对 剩余产品进行分配所发生的经济关系” 4。 本书的观点：从一般意义上说，财政是一种以政府为主体，以实现政府职能为目的而从事 的公共理财活动，即政府理财。这一理论可简称为“政府理财论 ”。 (一)财政是一种理 财活动 理财是指经理财货的活动。 “经理”是指兼有经营和管理的意思。在市场经济下，任何经 济主体，无论是企业、政府、还是个人家庭都面临着生存、发展两大问题，因此，都必须理财。 理财的任务： 1，通过资金和物资筹措，提供主体生存的物质资料； 2，为主体的发展筹措必要的资金和物资。 理财有三个基本环节： 生财 指以增加财源的总量为目的的活动； 聚财 指通过合理或者合法途径把财货收集起来，以满足主体支出需要； 用财 指把已经收集的财货用于主体的支出，维持其生存或发展所需的财物。 总之，理财是政府重要问题之一，也是进入市场经济的任何经济主体既无法摆脱，又无法 避免的活动。财政就是理财活动中的一个大类。 (二)这一理财 活动的主体是政府 1，市场经济下，存在着政府、企业或个人家庭三大经济主体，形成三类理财活动。 财政-以政府为主体的理财活动，属于公共理财。 企业财务或公司理财-以企业为主体的理财活动，属于私人理财。 家计或家政-以个人家庭为主体的理财活动称为，属于私人理财。 2，财政是以政府为主体的理财活动，是指： 首先，财政分配依托于公共权力； (1)财政活动的依据是公共权力。 在市场经济下，财政是一种的非市场的理财行为，是对收入的再分配。 2 参见 邓子基财政学原理第 9 页 经济科学出版社 1989 年版。 3 3姜维壮当代财政学主要论点第 47 页 中国财政经济出版社 1985 年版。 8 (2)国民收入的“两种权力，两类收入形式”的分配模式。 第一种：依据财产权力进行的收入分配。它包括三种财产权力形式：资本、劳动、技术和 土地，相应的国民收入分配形式有： 资本-利润或利息； 土地-地租 劳动-工资 技术-技术报酬 图 2-1 不同的理财关系 理财主体 理财方式 理财性质 政府 财政 公共理财 企业 公司理财 私人理财 个人家庭 家政或家计 通过上述形式，国民收入就转化为个人、企业收入。 第二种：依据政治权力进行的再分配-税收和预算( 图 2-3)。 政治权力是公共权力与政治（统治阶级利益）的结合 5。政府是一种有组织的暴力，凭借 强制力，虽然不参与国民收入生产过程，但同样获得国民收入。税收是政府参与分配的基本方 式。因此，政府理财必须以政府为依托。 其次，财政是政府存在的基础。没有财政也就没有政府。 政府离不开财政似乎无需证明的命题。但人类却为此而付出惨痛的代价。 明末的李自成起义提出了“迎闯王，不纳粮” ，使军队给养靠抢掠，导致政权失败。 1927 年“秋收起义”提出了“抗税、抗租” 6。由于缺乏财政支持，几乎走上绝路。为 此，1931 年 9 月成立的中华苏维埃共和国临时中央政府，实行了 “取消一切苛捐杂税，实行 统一累进税”的工商税收政策和以农业收获物为基础的“一石粮缴一桶，二石二桶，三石四桶 ” 的农业税政策 7。 从憎恨、否定税收的“非税论”到建立自己的财政和税收，这是对财政与政府关系的认识 上一次质的飞跃。 3，税收是基本的政府筹资方式，预算是政府的支出管理工具。 由于租税是分配当年新创造的 GDP，而不是分配“存量财富” ，因而它能够持续下去。且 通过上缴，能建立起政府与居民的正常经济关系。因此，政府离不开财政。 (三)财政活动 的目的是实现政府职能 财政活动的目的是实现政府职能。就是说，政府各项职能的实现必须建立统一的财政机构 来筹措和供给资金，而不能由各部门自己去筹资。因为，如果让部门自己筹资，易产生违背公 5 参见马国贤主编财政学原理第 5 页 中国财政经济出版社 1998 年版。 6 1927 年，中共“八七会议”通过的最近农民斗争的决议案指出：“对于一切新旧军阀政府的税捐实行抗 纳，并实行抗租” 。见中华人民共和国工商税收史长编第 23 页 中国财政经济出版社 1988 年版。 7 马国贤、于中一社会主义税收原理第 42 页 东北财经大学出版社 1989 年版。 图 2-2 国民收入的初次分配和再分配 国民收入初次分配 生产要素的投入 GDP 的生产 GDP 的分配 国民收入的再分配 公 共 支 出 资本 土地 劳动 技术 GDP 生产 GDP 分配 利润 利息或红利 地租 工资 技术报酬 税 收 预算收入 预算支出 9 共利益原则： 1， “谁给的钱多，就为谁办事” ，造成办事不公平。 2，单位会舍去公共利益，追求自身利益最大化，而变成了“私人政府” 。 3，并非所有部门都有筹资条件，因而不可避免地造成部门之间苦乐不均。 二，公共财政 公共财政是相对于建设性财政而言的，与现代市场经济相适应的公共理财活动。这就是说， 公共财政属于财政一般-政府理财在特定时期 -现代市场经济下的特定的理财形态。 （一）公共财政是以政府为主体的公共理财活动 从字义上说，财政在英文中为“Public Finance”，其中，Finance 是指理财活动。因此， Public Finance 是指“公共理财活动 ”或“公共财政” 。公共财政一词是指，我们要建设的是一 种与现代市场经济相适应的财政。 （二）公共财政是一种与建设性财政相对应的财政形态 1，建设性财政 是与在计划经济相适应的财政形态，在公共经济条件下，由于社会投资主要来自财政，因 而财政的重要任务是筹措建设资金。它成为财政的特质性形象。 2，公共财政 改革开放以来，我国已形成政府、企业和个人家庭三大经济主体。经济发展的资金由企业 筹措，公共工程建设等资金由政府投资。 “建设性”已无法概括现阶段财政特质。同时，由于 公共服务项目不断增加，财政支出重点也转向以政府的经常性服务为主的公共支出和市场无法 解决的支出上。因而称为公共财政。 （三）公共财政是一种注重效率的财政 长期以来，我国有一个不成文的观念：市场是要讲求效率的，而政府不必讲效率。这是一 种误解。现代公共财政是一种“效率财政” 。效率是公共财政的本质特征，也是衡量公共财政 建设成败的关键。 首先，财政效率是建设“效率政府”的关键问题。财政支出无效率与“无效率政府”是同 义词。政府要有权威就必须是高效率的。 其次，效率是理财的本质特征。没有效率也就没有理财。公共财政有三项职能：资源配置、 收入分配和稳定。没有财政效率，也就没有财政的资源配置职能。 最后，提高财政效率是公共财政自身的要求。在公共财政建设中，政府理财有两个基本问 题：财政资金的公共性，即保证它用于公共用途，财政资金的有效性。当前，财政浪费与 不足并存，浪费是关键，而解决资金不足问题途径是使财政资金更有效率。 （四）公共财政的不同观点 1，公共财政也就是市场经济下一般财政。 2，公共财政是与现代市场经济相适应的财政。 10 三、公共财政的特点 (一)理财的公共性 1，财政活动的公共性。这就是说，财政资金只能用于公共用途，面决不允许任何个人利 用财政资金为自己谋福利。否则，就称为“私人财政” 。 2，财政资金的公共性。一切财政资金必须按法定程序，统一纳入预算管理 8，并接受人民 监督。美国联邦宪法第 1 条第 9 款规定：“一切公款收支的定期报告及帐目应随时公布 ”。这 一条就是为加强公共监督而设置的。 (二)政府理财 的非营利性 1，财政资金的非资本性。而是用于政府的经常性支出的，因此，财政资金必须讲述效率， 但并非指资本增值。因而，公共财政资金是一种非营利性资金，但国有企业资本除外。 2，财政的非经营性。财政收支活动的目的不是利润，而是以社会利益为出发点。 (三)政府理财 的强制性和补偿性 公共财政活动是一种非市场行为，既具有强制性，又具有补偿性。A.C.庇古曾经说过， “每一个发达社会都存在某种形式的政府组织。这些组织可能代表或不代表社会成员的集体利 益，但肯定对个人成员具有强制性和权威性” 9。就是说，凡是政府活动都是具有强制性的。 公共财政的强制性集中体现于税收。 补偿性是指个人通过纳税而减少的可支配利益，将从享得的更多公共服务中获得补偿。 (四)政府理财 的法制性和民主性特点 17 世纪前，英国资产阶级提出了两个著名的原则：即私有财产原则和参与原则。并写入 1689 年颁布的“权利法案”中，并成为现代宪法的基本原则 10。 “私有财产原则”是指私有财产神圣不可侵犯，但法律上规定的缴纳除外。 “参与原则” 是指没有代表的参与，就有权不缴纳。由于税收是对私人利益的侵犯，为此必须是有限的，这 就需要限定在法律范围内。而“参与原则”要求政府支出必须通过人民同意。否则，人民有权 拒绝纳税。 第二节 公共产品理论 一、什么是公共产品 (一)什么是公共 产品 8 有关这一点，是与当前的财政管理有矛盾的，在我国，各级财政都有大量的预算外资金就没有纳入财政管理， 由此引发了大量问题，因而必须按公共财政的要求进行改革。作者注。 9 英G.布朗 P.杰克逊：公共部门经济学中国人民大学出版社 2000 年 4 月版第 6 页。 10 美国宪法中也有类似的规定，如美国宪法第 5 条修正案载有：未经正当法律程序，任何人都不得被剥夺生 命、自由或财产；若无正当补偿，不得将私有财产充公。参见 H。罗森财政学第 11 页 中国人民大学出 版社 2000 年 6 月版。 11 公共产品是 20 世纪财政学重大发现之一。它是随着西方“混合经济”理论而产生的。 公共产品亦称为公共品或公共财，它是从市场观点所描述的政府公共事务。公共产品是指 与私人产品相对立，具有非排他性和非竞争性特点，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。 这一概念包含以下三层内容： 1、公共产品是社会总产品中的一个大类 社会总产品简称为社会产品，条件：由人们生产出来的；具有物质形态，能满足人们 的消费需求。按产品的物质形式，可分为物品和劳务两类。 劳务产品的特点： (1)不具备或基本不具备实物形态； (2)生产与消费环节在时空上无法分开。 (3)可分为直接和间接劳务。公共劳务产品中，有许多属于间接劳务产品。 政府提供的，纯公共产品属于间接劳务，因而能同时满足许多人消费需要，而准公共产品 大多属于直接劳务产品，只能满足部分人需要。在政府采用间接方式提供时，人们往往并不感 到公共服务存在，但一旦取消，后果才显示出来。 2、公共产品是用于满足公共消费需要的产品 大体上说，私人产品用于满足私人消费需要，公共产品用于满足公共消费需要。这与人的 活动的两重性：个体性和社会性有关。公共消费是指与每个人的利益有密切联系，但又无法独 占其消费权的那类消费。 3、公共产品是从市场观点所描述的政府公共事务 公共产品的内涵与公共事务一致。但之所以需要用产品来描述： 研究和揭示科学规律本身，去掉政府的“神秘面纱” 。 需要借助于产品的方式，研究公共事务的供给和需求规律、公共事务的生产成本和收益， 提供方式及成本分担方式等问题。说明公共事务的成本可以采取多种方式分担，而不必完全由 政府承担。借以改善政府管理。 (二)公共产品的特点 美国学者 P萨缪尔逊在 1945 年提出了确认公共产品的两个标准：非排他性和非竞争性 标准 11，迄今为各国学者所公认。 1、非排他性 这类产品在技术上不易排斥众多的受益者的消费。即使能够排斥也是不经济的。 由于它既不能被个人所排斥，也不能为个人所拒绝，因而这类产品具有极大的外部收益， 是一种人人有权使用，人人获益的产品。它体现全体居民的共同利益。 2、非竞争性 非竞争性是指：在产品消费上不存在消费权的价格竞争，即“出价最高的人将获得消费 的优先权”问题；边际成本为零。 公共产品的非竞争性并不表明这是资源稀缺规律的例外。 有时对于公共产品的消费仅仅是一种观念，而并非实实在在的消费，因而并不影响其他 人也获得这一观念。 间接劳务产品能够同时为许多人享受。 11马国贤财政学原理中国财政经济出版社 1988 年版 P. 53。 12 图 2-3 社会总产品的分类 公共性 私人性 社会总产品 公共产品 私人产品 纯公共产品 准公共产品 俱乐部产品 纯私人产品 公共消费可以重复进行，因而降低了单个使用的成本。如公共道路的利用效率高于私人 道路，因而每个人分摊的费用不一定高。 但是，公共产品具有非排他性存在着产权不明晰，因而易产生“搭便车”问题。 (三)公共产品的分 类 如何对公共产品进行分类，这也是一个需要研究的问题。在这里，我们不仅要研究公共产 品的分类，而且也要研究私人产品的分类问题。以使得我们获得全面的概念(图 2-3)。 1，按性质分类 公共产品的非排他性和非竞争性是从两个角度提出来的，前者指消费的对象属性，后者指 消费的成本转移属性，因而有四种组合： 非竞争性 是 非 A，纯公共产品。 纯公共产品(即)是指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品。如国防、社会治安、行 政管理、基础科学研究等。法律具有非排他性和非竞争性特点。某人从法律中获得利益时， 不排斥其他人同时获利，增加居民的新增成本为零。 B，准公共产品。 准公共产品(即和)也称为混合公共产品，是指具备上述两个特点中的一个，另一个不 具备，或不完全具备，或虽然两个特点都不完全具备，但具有较大的外部收益的产品。准公共 产品是介于纯公共产品与私人产品之间的公共产品。具体可分为以下三类： 第一类，具有非排他性特点，而非竞争性不充分的产品。Vcb 非排他性准公共产品。 第二类，具有非竞争性特点，而非排他性不充分的产品。大多数公共工程，如公路、桥梁 等都属于非竞争性准公共产品。 第三类，非排他性和非竞争性特点都不充分，但具有外部效应的产品。它属于接近于市场 产品的公共产品。如法律服务，医疗、小型农田水利等。这类产品也称为私人型公共产品。 2、私人产品 非排他性 是 非 13 私人产品(即)按其性质也可以分成纯私人产品和俱乐部产品两类。 1，纯私人产品。纯私人产品是指完全具有排他性和竞争性特点的产品，用于满足私人消 费需求的产品。由于这类产品适宜市场供给，因而也称为市场产品。 2，俱乐部产品。俱乐部产品是指那些虽然具有私人产品的特点，但并不强烈，且受益与 受损者的利益相互抵消的私人产品。如高尔夫球俱乐部、读书社、行业协会等。 3，公共产品的其他分类 1，全国性公共产品和地方性公共产品。 全国性公共产品是指一国居民都受益的公共事务，如国防、外交、立法、国家行政事务管 理等。地方性公共产品是指其覆盖范围限于一个地区的公共事务，如地方性行政管理，执法、 道路、环卫、治安等。 2，一般公共产品和特殊公共产品。 特殊公共产品有：农业公共产品、社区性公共产品等。 二、公共产品的生产 财政学讨论的重要问题之一是政府以何种方式生产公共产品才是最经济有效的。而要解决 这一问题，必须对部门进行分类。 (一)公共部门 与私人部门 要研究公共产品的生产，我们就必须了解生产方式。生产的基本的问题是生产资料的归属 问题。从这一点出发，我们可以把市场经济下的生产分成两大部门：公共部门与私人部门。相 应地，按生产方式区分，产品由公共部门生产的称为公共生产，由私人部门生产的称为私人生 产。 在传统上，生产是指创造物质财富的活动。这是 18 世纪的古典学派创造的狭义生产概念。 按照这一概念，政府活动属于消费环节，应当排除在生产部门之外。而现代经济学认为，政府 实际上也在生产产品，政府提供的服务(如行政管理) 与私人提供的服务（如汽车修理、洗澡、 理发等) 有很多类似之处，甚至更重要，因此，将私人服务归入生产部门，而政府服务归入非 生产部门是不合理的。我们所研究的是广义的生产，即包括公共产品在内的一切产品的生产。 1、公共部门 公共部门是指生产资料归政府所有，并接受政府行政领导的机关、团体和公共企业。其特 点为：生产资料归政府所有，或者由政府提供经费；政府按行政程序委派官员或者领导管 理这类部门；承担某些社会职能。公共部门包括政府部门和公共企业部门。 政府部门。 图 2-4 政府部门 国家行政机关 事业单位 立法部门 司法部门 行政部门 14 政府部门是指执行公共职能，管理公共事务的公共部门，包括立法、司法和行政部门，及 事业单位。通常，政府有大概念和小概念之分。大概念的政府是指立法、司法和行政机关及事 业单位。小概念的政府仅指行政机关。财政学研究的是大概念的政府，而小概念政府是行政学 的研究对象。 按性质行政部门可以进一步分国家行政机关(行政单位) 和事业单位。 公共企业部门 公共企业通常指那些具有自然垄断性质，并承担一定社会职能的国有企业。 2、私人部门 私人部门是指国民经济中除公共部门以外的部门，包括个人家庭部门和私人企业部门。 (二)公共产品的公共生 产与私人生产 1、公共生产 公共生产是传统的公共产品生产方式。它是指由公共部门生产产品的活动。如，行政管理 是由行政机关生产的公共产品。 由于缺乏竞争、且经费由政府无偿提供等原因，一般说来公共生产效率较低，也易产生官 僚主义。但尽管这样，公共生产仍然是公共产品的主要生产方式。 2、私人生产 私人生产是指由私人部门生产产品的活动。私人生产的产品主要是私人产品，但也可以是 某些公共产品。比如，我们要修筑一条道路等。 在私人生产条件下，政府要将这类产品转化为公共用途，就必须通过政府采购。 三、公共产品的提供 公共产品的提供是指公共产品通过交换而进入社会消费的过程。私人产品的提供规则是 “谁出钱，谁所有，谁消费” ，而公共产品的消费是全体居民，因而，提供的核心问题是由谁 出钱。按产品的消费属性，它可以分为公共提供、市场提供和混合提供三种方式。 (一)公共提供 公共提供是指政府无偿地将公共产品供给社会。这主要指纯公共产品。公共提供是公共产 品基本的，也是最能表现其特征的供给方式：正是由于无偿提供，所以政府需要通过税收来强 制地分摊费用。对公共产品采取公共提供方式的理由： 第一，出于对纯公共产品供给规律的考虑。 1，这类产品的受益面广泛，没有具体受益人的“普照之光” 。因而，政府无法按受益原则 收费。即使在技术上可以解决怎样收费，也是不经济的。 2，增加消费者并不增加政府开支，因而政府没有理由对新进入的居民收费。 图 2-5 公共部门和私人部门 公共部门 私人部门 消费部门 生产部门 政府部门 个人家庭部门 公共企业部门 私人企业部门 15 3，居民通过纳税，已经提供了生产纯公共产品的资金，因而政府不应当再对其收费。 第二，出于社会公平的考虑。 不仅富人需要纯公共产品，穷人同样需要。从社会公平和正义看，也不应当收费提供。 (二)市场提供 市场提供也称为私人提供，是指按照“谁出钱，谁所有，谁消费”的原则来提供产品。私 人产品通常采用市场提供方式。政府生产的私人产品通常也采用市场提供方式。市场提供要求 按盈利原则来定价。 (三)混合提供 1，什么是公共产品的混合提供？ 是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴加上向受益人收取一部分费用的方式来供给公 共产品。混合提供的特点： (1)以成本价格为基础，是一种非营利的提供方式； (2)在构成其成本的支出中，一部分向受益人收费，另一部分由政府补贴。政府补贴的比 例通常在 1100%之间； (3)适用于有明确的受益人，且能在消费中而获取一定利益的准公共产品。 2，对准公共产品的混合提供的理由 第一，出于提高资源配置效率考虑。由于这类产品的边际成本不为零，人们消费得越多， 则生产的总成本就越高。如果它们采用无偿方式提供，就需要大量的财政补贴，并造成滥消费。 这违背财政效率要求。 第二，出于经济公平考虑。虽然采用收费方式，但价格低于成本，但比起不收费来，可以 由更多的人享受公共服务，因而符合公平原则要求。 3，准公共产品的混合提供的意义 1，混合提供是政府管理公共事务的方式之一。政府可以通过“民办公助” 、 “政府经营， 适当收费”等两种方式来管理这类公共事务。它们都属于公共产品的混合提供方式。 2，混合提供中的收费，但并不等于市场化。混合提供属于非营利性收费，标准低于成 本；混合提供中的收费只是其经费来源之一，其他方式有社会赞助、政府拨款或补助等。 混合提供的产品为准公共产品，它不同于私人产品。 四，公共产品的生产方式与提供方式的组合 从上述分析中我们看到，公共产品可以公共生产，也可以市场生产，公共产品的提供有公 共提供、市场提供和混合提供方式，这样，在现实生活中就形成了五种组合关系。不同组合方 式代表了不同的财政政策。具体见图 2-5。 16 1，公共生产，公共提供。 2，公共生产，混合提供。 3，公共生产，市场提供。 4，私人生产，公共提供。 5，私人生产，混合提供。 五、公共产品理论的意义 公共产品理论是现代公共财政的重要理论，它试图将微观经济学的产品生产和供给原理应 用于公共支出分析，并解决了财政学中一些长期无法解决的难题。这一理论对政府支出制度改 革具有借鉴意义： 第一，公共产品理论为公共财政提供了政策分析框架。 它把公共事务分成生产和供给两个环节来研究。这样我们就可以将它分为生产、提供两 个方面来研究，并分别考察效果。 提供了应用微观方法来分析政府政策的可能性。这一理论认为，从生产环节看，公共产 品与私人产品有共性，许多微观方法，如成本、费用、效用等同样可以分析政府支出。 公共产品既可以公共生产，也可以市场生产，为我们管理公共事务提供了新的思路。 第二，公共产品理论提供新的理财观念。 这一理财观念可以概括为：政府管理的事务未必都要由政府出钱。有时候政府不出钱，或 不全部出钱也能把事情办好。关键在于如何合理地运用各种手段。 公共产品的五种供给方式理论，打破了公共事务必须由政府来办的传统观念。它使政府理 财成为一门艺术。 第三，它也给我们提供了研究提高财政效率的手段。 公共产品理论贯穿了财政效率的思想，其分析方法为政府绩效管理提供了依据。 第三节 公共利益与共同利益 公共利益(Public Benefit)是一个哲学范畴，也是政府理财的基础。长期以来，由于我们不 能区分公共利益与共同利益、私人利益，造成了重大的政策失误。这一问题关系到政府理财的 目的。 一、共同利益 (一)什么是共同利益 对共同利益应从对组织研究开始。在现代社会存在着各种组织。C.巴纳德在主管人员的 功能中对组织的为：“两个人以上所形成的有意识的协调活动或势力体系。 ”12 图 2-5 公共产品的不同生产各提供方式 生产方式 提供方式 适用范围 资金来源 纯公共产品 资金完全由政府供给 准公共产品 私人产品 按盈利原则收费 公共生产 私人生产 公共提供 混合提供 市场提供 成本 =政府补贴+向受益 人收费 17 在自由意志下，人们为什么参加组织呢？ 人们自愿参加各种组织，目的是追求额外的利益-共同利益。共同利益是随着组织而产 生的，是指在组织范围内，在个人利益之上，属于各成员共有的利益。 管理学巨匠，目标管理创始人德鲁克认为，组织之所以存在，在于它的目的是使平凡的人 做出不平凡的事。就是说，组织能够实现 1+12 的目标。 组织的新增利益，或来自组织内部成员之间的更加严密分工，因合作而产生的利益，或来 自组织的利益共享的制度，如商誉等，或来自成员的自愿牺牲而使组织有更大的凝聚力等。假 定我们将这一公式定义为： 1+1=2.5 假定组织将 2 用于分配，以保证参与者获得不小于原来利益，那么，未分配的 0.5 就属于 为组织所有的，超出个人利益的部分。它为组织全体人员共有的利益，即共同利益。 组织之所以没有将这部分利益用于分配，或许是对应的物质载体，如新增的商誉、设备或 设施等难以分割，或许是扩大再生产的组织章程，当然，也许有其他原因，如法律不允许非营 利组织分配剩余利益等等。 可见，人们成立或参与组织的目的是为获得比单个人更多的利益，即共同利益。 在我国，共同利益是一个未经界定的概念，长期以来，我们一直将它与公共利益混同，或 视为公共利益的初级阶段(如将人民公社看作共产主义的初级阶段) 而由政府管理，这是错误的。 (二)共同利益特点 1，私人性。私人既包括个人，也包括企业、团体等组织。虽然共同利益属于组织全体成 员共有，存在着某些公的特性，但相对于公共利益，它只是私人利益的放大，因而仍属私人利 益范围。 那么党派、团体等社会组织的利益是否也具有私人性？ 一般地说，党派、团体等社会组织属于私人组织，因而组织的共同利益仍属于私人利益范 围。但一旦其取得了执政地位，社会选择了他们所代表的政治主张，那么，他们就上升为社会 公共组织。这时的利益具有公共性。而一旦他们落选，则又回到私人组织的地位上。 2，利益上的可分割性。虽然代表共同利益的物质载体-共有财产不一定能分割，但至少 在法律上可以量化到各成员，而且一旦需要，组织可以将其转化为货币，进行具体分割。可见， 共同利益具有可分割性特点。在自由意志下，人们参加组织能获得更多利益，这是组织存在的 依据。 3，利益的内部性。这就是说，虽然为了维护共同利益，对个人来说或许要做出某些牺牲， 但从团体来看，牺牲与获益是相互抵消的，因而通常不存在“溢出效应” 。 上述三点表明，组织的利益应当由组织管理，而不能由政府管理。否则，政府就“越位” 。 而且，一旦纳入政府管理就会无效率。 二、公共利益 (一)什么是公共利益 公共利益也是一个含混，因而需要界定的概念。它是指在私人社会里，在家庭和企业利益 之上，社会无法细化和分割的，属于全体居民共同的利益。 12 Barnard, C. J.(1968) The Functions of The Executive . Cambridge, Mass: Harvard University Press. 18 (二)公共利益的特点 1，社会性。它是在私人利益(个人家庭利益、企业等组织的利益) 之上，而不是包含其内 的那部分利益。因此，公共利益也就是社会利益。 2，公共性。即归全体居民共同所有。只有当某一利益超越了团体和个人，才能称为公共。 就是说，公共利益既属于组织、社会团体和每个居民的基础利益，因而人人关心，又高于组织、 社会团体和居民的具体利益。从人人可以从中获益这点来说，公共利益属于社会的基础性利益， 而从它代表着全体居民的共同利益看，又是属于社会最高层次的利益问题。 3，利益的不可分割性。它既不可分割，也无法量化到各居民。如公共道路，还是治安、 法律等。公共利益的不可分割性也与它无法出售，因而无法量化有关。 4，外溢性。公共利益的外溢性不仅指向利益非相关人扩散，即外部性，也向其他地区扩 散。 正是公共利益具有以上四个特点，所以它需要有一个组织来看护、管理和提供。否则就极 易被人侵占。而政府就是被赋有这一使命的组织。 三、正确地区分两种利益 这样，我们可以获得如下图式： 1， 严格 区别 公共 利益 与共 同利 益， 这在 市场经济下具有重要政策意义。 80 年代“撤社建乡”和农村家庭承包制等实施以来，虽然人民公社消亡了，但集体利益 却像“紧箍咒”式的“先定约束” ，限制了我国的农村政策，造成了“死人统治活人” 。我国的 “三提五统” ，农村“三滥”等问题就是由此而引起的。这次取消农业税的核心是政府不再保 护已经死去的“集体利益” 。 2，政府的作用是维护公共利益。共同利益应当由组织来维护。政府不能越爼代庖。这是 违背经济和社会规律的。 3，公共利益应当属于全体居民获益的事务，而不是部分居民获益。否则，公共财政就变 成为一部分人谋利益的私人财政。 思考题： (一)名词概念： 政府理财论 公共财政 国家分配论 货币关系论 社会共同需要论 生财 聚财 用财 财政 公司理财 家计或家政 政治权力 国民收入的分配 国民收入的再分配 建设性 财政 参与原则 公共产品 纯公共产品 准公共产品 私人产品 俱乐部产品 全国性公共产品 地方性公共产品 公共部门 私人部门 公共生产 私人生产 政府部门 公共提供 市场提供 混合提供 公共利益 公共利益的的特点 共同利益 共同利益的特点 利益名称 利益的归属人 利益的维护人 成本分担 个人利益 个人家庭 个人家庭 由受益个人承担 共同利益 组织成员共有 组织 由组织成员承担 公共利益 社会全体成员共有 政府 由全体居民承担 19 (二)思考题： 1，为什么说财政实质上是政府理财？ 2，为什么说公共财政是政府理财在特定时期的特定形态？ 3，为什么说公共财政是一种注重效率的财政？ 4，简述公共财政的特点？ 5，什么是纯公共产品，为什么它适宜于公共提供？ 6，什么是准公共产品，为什么它适宜于混合提供？ 7，什么是私人产品，为什么它适宜于市场提供？ 8，公共产品的组合方式有哪些？ 9，公共产品理论有什么意义？ 10，简述公共利益与共同利益的差异 11，为什么共同利益不适宜由政府维护？ 20 第三讲 公共预算理论 第一节 公共预算的概念和意义 一、什么叫公共预算 预算亦即事先算账。预算是一个广义概念，不仅政府有预算，企业也有预算。 (一)公共预算的概念 公共预算（Public Budget 或 Government Budget）即政府预算，是指由各级政府编制的， 包括预算指导思想、预算编制的原则、方法在内的财政资金收支计划。按法律程序，预算须经 人民代表大会（或西方国家议会）通过，成为政府必须执行的文件。 公共预算概念有技术性、经济性两层意思。 1，从技术性方面： 公共预算是公共部门的资金收支计划，也指按照预算法规定程序管理的公共资金。 公共预算是公共部门的收入或支出指标。 公共预算是管理公共部门资金的活动。 公共预算是一张收支平衡表。 2，从经济性看： 公共预算是反映政府在做什么和不做什么之间的选择； 公共预算反映了支出上的优先权，如在国防和扶贫之间； 公共预算是不同政治集团的利益妥协，如新建绿地、还是救助失业者，在其背后反映了 不同人的利益需求； 公共预算反映了政府准备购买什么公共产品，及其成本。 (二)公共预算的特点 与私人部门预算相比，公共预算具有以下特点： 1，有许多对于预算结果有不同优先偏好和不同权力的预算行动者。由于各种需求并不是 统一的，因而就难以产生“必须尊重的唯一要求” ，即预算标准。 2，在政府预算中，民选官员花的不是他们自己的钱。这就有过分偏离公共需求