hz180005_hz180005_徐秋燕 分税制财政管理体制探析 论文三稿_终稿_终稿

东北财经大学网络教育本科毕业论文 分税制财政管理体制探析 作 者 徐 秋 燕 学籍批次 200309 学习中心 杭 州 层 次 高升本（党校专科） 专 业 会 计 指导教师 张 洪 海 - 1 - 内 容 摘 要 1994 年我国实施的分税制财政管理体制，依据中央与地方的职权划分，明确各级政府 支出责任和收入范围，建立税收返还和转移支付制度，为增强中央政府宏观调控能力和规范 政府间财政关系奠定了制度基础。这是改革开放以来政府间财政关系史上改革力度最大，影 响最为深远的一次制度创新。但是，随着改革的不断深入，市场经济体制不断完善，分税制 财政管理体制运行过程中也出现了一些新的情况和问题。针对这些问题，虽然及时进行了部 分调整和完善，但仍存在一些有待深化改革和加以完善的地方。本文从我国现行分税制财政 管理体制入手，就运行情况及存在的问题，提出了进一步完善的措施。 关键词：分税制 支出责任 转移支付 - 1 - 目 录 一、 我国现行分税制财政管理体制现状及存在的主要问题1 （一）1994 年分税制财政管理体制改革 1 （二）分税制财政管理体制的不断完善1 （三）我国现行分税制存在的主要问题2 二、 我国现行分税制存在主要问题的原因分 析2 （一）政府间支出责任划分不够清晰2 （二）政府层次过多，收入划分不尽合理2 （三）转移支付不够完善，地区间财政能力差距日益扩大3 （四）省以下财政管理体制的完善相对滞后3 三、 完善分税制财政管理体制的对策建 议3 （一）正确界定与划分中央与地方的事权3 （二）合理配置税种、构建地方税体系4 （三）建立规范的财政转移支付制度4 （四）理顺税收管理权和税收征管关系4 （五）减少财政级次，解决基层财政困境5 参考文献6 2 - 1 - 分税制财政管理体制探析 分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政管理体制，这是市场经济国家运用财政手段 对经济实行宏观调控较为成功的做法，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的。市场竞 争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财 政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。我国1994年实行的分税 制较好地解决了中央集权与地方分权问题。 一、我国现行分税制财政管理体制现状及存在的主要问题 （一）1994年分税制财政管理体制改革 1994年我国推行了分税制财政体制改革，即在保证地方1993年既得利益的基础上，中央 适当的集中财力，提高中央的宏观调控能力，建立统一、合理的财政分配机制。 从改革的结果看，分税制体制改革有以下的影响： 1分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干 下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范。 2中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为 明显。全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有 明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。 3形成了普遍补助格局，初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财 力均衡制度打下了基础。“10 年来国家的财政收入占 GDP 的比重有了很大的上升，特别是 中央的财政收入占整个财政收入的比重从 1993 年的 22%上升到了 2002 年的 55%”。 可以 说，分税制改革起到了提高国家财政收入和增强中央财政实力的作用，分税制财政体制改革 取得了显著成效。 （二）分税制财政管理体制的不断完善 分税制财政管理体制经历了从不尽完善到相对完善的改革过程，自实施以来，中央对分 税制财政体制进行了不断完善。 1建立和完善一般性转移支付制度。从1995年起，对地方财力薄弱地区实施一般性转 移支付。按照规范和公正的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政 支出，以各地标准财政收支的差额作为分配依据，财政越困难的地区，转移支付程度越高。 近几年来，一般性转移支付分配办法不断完善，资金规模逐年扩大。 2实施所得税收入分享改革。从2002年起中央实施所得税收入分享改革，对企业所得 税和个人所得税收入实行中央与地方比例分享，2002年中央分享50%，地方分享50%；2003年 中央分享60%，地方分享40%。中央保证各地区2001年地方实际的所得税收入基数，实施增量 分成；规定中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的 一般性转移支付。 3配合农村税费改革，实施农村税费改革转移支付。实施农村税费改革，规范了农村 税费制度，有效遏制了面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，农民负担明显减轻， 地方政府收入也相应减少。为此，中央财政通过转移支付方式，对地方给予适当支持，推动 农村税费改革顺利实施。 4实施了出口退税负担机制改革。2004年1月开始，中央为缓解出口退税欠退税的压力， 调整外贸出口结构，实施了出口退税负担机制改革。 5推进省以下财政管理体制的调整和完善。针对省以下财政体制存在的问题，财政部 研 2 张弘力、许宏才。 分税制财政管理体制改革及完善情况 ， 预算管理与会计2004 第 3 期，第 6 页。 究制定了关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见 ，明确要求地方政府合理界定省 以下各级政府的事权范围和财政支出责任；合理划分省以下各级政府财政收入；进一步规范 省 以下转移支付制度；合理确定乡镇管理体制；强化财政预算管理，提高财政资金使用效率。 （三）我国现行分税制存在的主要问题 1994年我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。 “1994年地方财政收入为 2311.6亿元，到2002年地方财政收入达到8524亿元，2002年为1994年的3.69倍，年均递增 17.9%；1994年地方财政总收入（地方财政收入+中央补助）为4700.7亿元，到2002年地方财 政总收入达到15886亿元，2002年为1994年的3.38倍，年均递增16.5%。 ” 尽管通过近几年 的不断完善，分税制仍存在着一些问题，主要有： 1地区间财力差距仍呈扩大趋势，中西部与东部地区的财力差距有所扩大。1993年中 西部地区财力占地方总财力的比重为57.9%，2001年下降到49.3%，每年约下降1个百分点。 1993年中西部地区按总人口计算的人均财力分别是东部地区的55%和75%，2001年这一比例分 别下降到44%和52%。 2横向与纵向财力差距明显，省以下财政体制调整不到位，县乡财政较为困难。分税 制财政体制改革后,各地按照分税制的要求，改革了省以下财政管理体制，但大多数地区没 有触动既得利益，省级和地市级安排的转移支付资金较少，一些地区甚至将中央的转移支付 资金留在省本级，致使部分县乡财政困难加剧，财政风险日渐膨胀。全国2470个县级单位， 40%以上是赤字，县级不能发债券，只好向其它途径借债或拖欠工资。 3支出责任划分及财力保障上存在问题。主要问题有：一是某些财政支出责任的界定 还不够清楚，有的领域虽然有明确的划分，但变动频繁，稳定性差；二是支出责任划分与财 力划分不对称，有些地方虽然有支出责任，但财力保障不足。 此外，在中央对地方转移支付方面也存在一些问题。如转移支付种类繁多，较为复杂等。 二、我国现行分税制存在主要问题的原因分析 现行分税制存在上述诸多问题，究其成因主要有： （一）政府间支出责任划分不够清晰 目前，分税制财政体制对于省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事权负责，并没有做 出明确规定，各级之间扯皮很多。在体制运行的过程中，这些问题对于地方财政运转所带来 的不良影响日渐突出。一方面，省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度， “省级政 府所集中的资金从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高两个百分点，市一级政府 同样也在想方设法提高集中程度。 ” 这说明实际上财力在向省、市集中。另一方面，一些 基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍要提供多种地方性公共物品，还要在一定程度上支 持地方经济发展，且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数 大、增长也快，无法压缩。比如，实行九年制义务教育，实施农村工业化、城市化进程要求 配套完善的基础设施，对县级政府来说都是非常沉重的负担。另外，省以下地方政府还要承 担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定 在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。总之， 由于分税制财政体制在财权与事权划分方面近几年并没有取得明显进展，财权划分与事权划 分出现了背离的格局，这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。 （二）政府层次过多，收入划分不尽合理 我国实行五级半政府管理结构层次。第一级是中央政府；第二级是31个省、自治区和直 辖市（不包括香港、澳门和台湾地区） ；第三级是331个地级行政单位；第四级是2109个县级 - 3 - 数据来源：改革开放十七年的中国地区经济 ，中国统计出版社；中国财政年鉴 （19962002） ， 中国财政杂志社。 焦国华。我国分税制财政体制存在的问题及对策，中华财会网 （） 。 行政单位；第五级是44741个乡镇级行政单位。从80年代以来，又专门设置了16个计划单列 市，相当于副省级单位。因此，中国实行的是世界上独有的五级半政府层次。如何在五级半 政府之间划分财政收入，确定财政支出结构，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显 而易见的。现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，1994年分税制财政体制改革将增值 税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税， 这样，数得着的大的税种已经全部共享，在过渡状态下这是一种策略性选择，但从长期来看， 不利于分税制财政体制基本框架的稳定。我国省以下的分税制财政体制更是五花八门，各地 不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则干脆实行包干制，总体而言， “讨价还价”色彩 浓重，与分税制有较大的距离。近年来，地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于政府 层次过多、地方政府缺乏主体税种所导致的。 （三）转移支付不够完善，地区间财政能力差距日益扩大 分税制财政体制改革以后地区间财政能力差距的扩大主要是由于我国现行的转移支付资 金分配不科学、不公平，没能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。主要表现为：第一， 维持既得利益。税收返还和体制上解（补助）的数额由基数法来确定，专项拨款有不少也变 成了用基数法分配，只能增，不能减。基数中包含了过去体制中的不合理因素，而且在逐年 滚动的过程中，不合理因素继续扩大；第二，分配透明度不高。各种补助分配缺乏科学依据， 要么根据基数法，要么根据主观判断，具有较大随意性，常常是按“跑得勤、叫得响、出的 配套资金比例大”为原则分配，一度使财政“均等化”变成了“差距化” 。第三，过渡期转 移支付不足。这种补助考虑了一定的因素按公式分配，真正具有均衡拨款的性质，但受以上 转移支付方式限制，实施力度很小。 “1995年它仅占整个转移支付额的0.83%，到2001年它也 仅占整个转移支付总额的2.29%。 ” （四）省以下财政管理体制的完善相对滞后 分税制改革后，许多省级政府比照中央对地方的做法，相继出台了省对下级政府的分税 制财政管理体制，其内容与中央对地方政府大体相同。分税制后财政体制层层集中，留归县 级的固定收入是税源分散、稳定性差的小税种，征管难度大，增收潜力小，收入不稳定。省 级、地市级财政对县乡财政的转移支付力度明显不足。据统计，全国县乡级财政供养人员占 地方财政供养人员总数的约 70%，但县乡财力却仅占全国地方财力的 40%。不少县乡拖欠工 资问题，不仅与其机构冗员有关，也是县、乡财政困难的真实反映。同时上级政府的各种法 定支出的硬性增长，和中央专款要求地方配套以及预算编制改革滞后等，对部分地区县级收 入也产生了很大影响。 三、完善分税制财政管理体制的对策建议 我国正与市场经济相配套并和国际惯例相接轨，采用渐进式的由非完全分税制逐步向完 全分税制过渡的模式，是因地、因时制宜的，但因实施时间较短，经验不足，实践中已暴露 出一些问题，为了加强宏观调控，正确处理中央与地方的财政分配关系及充分发挥两者的积 极性，完全有必要在借鉴国外经验基础上对我国现行分税制模式进行改进与完善。 （一）正确界定与划分中央与地方的事权 “在明确界定政府职能的基础上，明确各级政府的财政支出责任，事权的正确界定是实 施科学分税制模式的条件，也是确定中央与地方财政支出与收入的依据。” 凡是涉及宏观 经济、有较大影响的事权应集中于中央政府，反之，则由省级和市、县级政府执行。中央负 责国防、外交、中央机关事务、全国性文化、卫生科技事业、环境保护和国家级基本建设及 重大灾害救济等事务，而省、市和县负责社会治安、社会福利、交通通讯等基础设施。与此 同时，还应尽力改进中央与地方在事权上的交叉重叠，该由中央负责的事（职责）则全部收 4 上， 杨志刚。 完善转移支付 深化分税制改革 ， 经济参考报 。 张弘力、许宏才。 分税制财政管理体制改革及完善情况 ， 预算管理与会计2004 第 3 期，第 7 页。 该由地方负责的事（职责）全部放下，做到各行其事，各负其责。根据事权与财权相统一的 原则，在事权界定的基础上可相应划分财权。做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办 的事由地方财政负担，各级政府都应有相应的财权和财力作保证。 （二）合理配置税种、构建地方税体系 正确划分中央与地方的财权，关键在于税种的如何划分，即如何合理地配置中央与地方 的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源。其配置的原则为：将维护国家权益、涉及 全国范围、实施宏观调控所必须的税种划配给中央，而将只涉及地方范围的，适合地方征管 的税种划配给地方，并进一步加强地方税种的建设，合理构建地方税体系。 1合理确定地方政府主要税收来源。目前地方政府的主要税收来源是营业税和企业所 得税。企业所得税因其不稳定性，作为地方主体税种存在缺陷，一般说来，间接税不宜作为 地方税收的稳定收入来源。营业税目前税源不足，特别是如果一旦进行增值税扩大范围的改 革，将会大大缩小营业税的税基。而财产税因为其非流动性则最适宜成为基层政府地方税的 税种，并且随着地方基础设施建设的发展，这一税基会越来越大。另外应尽早开征遗产与赠 与税、社会保障税等，并将其按事权划分列入地方税税种。 2科学采用分税制体制下的共享方式。应该采用国际通行的税基分享、分率计征的办 法，即中央政府统一确定税基，不同层次政府分率计征。这种办法可以使中央和地方收入都 能随经济发展而自动稳定增长，使各级政府财政收入具有一定的可预见性。 3逐步规范各级政府的非税收入。取消地方政府行政和事业单位的预算外资金，将其 纳入征税范围，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。 （三）建立规范的财政转移支付制度 财政转移支付体现了上级政府对下级政府的财政返还与补助，即各级政府之间的财力转 移，包括体制补助，税收返还和专项拨款等。“完善转移支付制度的基本途径，首先是进一 步明确转移支付的目标模式，而后通过增量与存量同时并举的微调向目标模式逼近。” 而 要使其规范化，必须坚持“兼顾效益与公平”的原则：一方面要优先考虑经济效益高的省 (市、县)，效益越高，人均建设性转移支付就应越多，即“办事钱”要体现差别，转移支付 要向“高效益”区倾斜，另一方面又要充分考虑缩小地区间差异和人均收入差异，人均收入 越低，人均建设转移支付也就应越多，“吃饭钱”要大体相同，达不到基本标准就要实施重 点转移支付。只有这样，才能促进地区经济效益的提高和差异的缩小，才能保证各级政府在 权、责、利上的合理划分和地方积极性的调动。规范各级政府间的财政转移支付制度还有重 要的一环，就是实际操作方法，即不仅要测算收入能力，还要测算支出需要，通过收支对应 比较来最终确定各级政府之间的财政返补。这就需要变现行财政转移支付的“基数法”为 “因素法”，即充分考虑影响地方财政收支的人口、自然、人均国民生产总值和人均财政收 入，教育卫生与市政建设、特殊性等因素，通过“系数因素法”测算出各地的标准收入能力 和标准支出需求，即建立起地方各级政府的标准预算，来确定中央对地方以及地方各级政府 间的财政转移支付。 （四）理顺税收管理权和税收征管关系 按照统一税法与分级管理相结合的原则，应将税收管理权包括税收立法权、解释权、税 基税率选择确定权、税种开征停征权、减免权、政策调整权等在中央与地方之间进行合理划 分，不应全部集中在中央。如对于中央税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央； 对于不在全国统一开征、具有明显地域特征的地方税的立法权、解释权、征管权可全部划给 地方；对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税、个人所得税等可由中 央制定基本法规和征收办法，而相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。 - 5 - 这样既理顺了中央与地方对税收管理权的分级划分，又发挥了中央与地方税收征管的主动性 与积极性。在税收征管关系上，第一，在政策上必须明确国税、地税两个系统的征管范围， 陈共等。 财政学 ，中国人民大学出版社，2000年6月第2版。第271页。 避免相互交叉重叠和相互扯皮，拆台；第二，在操作上必须对两者进行协调，可建立协调机 构、联席办公会制度、共同征税大厅以及采取联合行动等；第三，在司法上建立共同的税收 执法保障体系，可在两者之间组建税务检察室、税务治安派出所、税务法庭和税务警察等。 从而确保税收征管工作的正常运行和税款流失的减少以及中央与地方财税收入的各自入库。 （五）减少财政级次，解决基层财政困境 当前，基层财政体制改革一般应在政府体制改革的基础上进行。但基层财政体制的改革， 也可以为未来的简化政府级次的政体改革提供有力的前提条件和改革经验。1994年的分税制 财政体制改革，已经为建立规范的分级财政体制奠定了基础，目前的任务是构建一个可以有 效运行的基层财政体制。为此，一些省份针对财政级次问题进行了若干试点性改革。 1实施乡财县管。目前，从收入的情况看，进行了农村税费改革，以及取消农业各税 的改革后，乡镇一级已经没有了自己的收入来源。从支出的角度看，原来乡镇支出一半以上 的教师工资，已经由县级政府统一发放，公共卫生等其他支出的改革，也在进行中。从其它 经济管理系统看，金融、工商的基层己经按照经济区域设置，而不再按行政区划。因此，乡 镇一级的财政工作实际上已经减少了很多。因此，由县财政代管乡级财政的做法是可行的。 2全面推行省直管市、县财政。地区一级政府原先曾规定为省级的派出机构，近年一 些省份的地、市合并后，有很多市级政府是由地区行署转化而来的，可以取消。然后，地级 市、县级市、县等，作为同级单位，都由省级财政直接管理。 3逐步实施三级财政体制。中间层次的政府，是联系中央政府与基层政府之间的必要 桥梁，特别是对于大国更是如此。但中间层次的政府级次太多必然增加交