983091051_372693213_构建大调解机制的几点思考2

关于构建浦东新区社会矛盾大调解机制的思考 提要：随着浦东改革的不断深化，新区社会矛盾高发并呈现出复杂化、 群体化、激烈化的趋势，作为化解社会矛盾的有效手段，传统的人民调解、 行政调解、司法调解面临新的挑战。在新的形势下，如何通过机制创新，完 善三种调解方式并使之有效衔接，构建浦东新区社会矛盾大调解机制，将 矛盾化解在基层、解决在萌芽状态，既是化解社会矛盾的现实需要，也是适 应中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定（以下简称 决定）对调解工作提出的要求，本文对此作了粗浅思考和初步探讨。 调解，作为一项具有中国特色的法律制度，历史悠久，在化解矛盾、维 护稳定方面发挥了巨大作用，被西方国家誉为“ 东方经验” 。随着改革开放 的不断深化、市场经济体制的逐步形成和利益格局的调整，社会矛盾呈现 出诸多新情况、新特点， 传统的调解方式和调解机制面临新的挑战。处于改 革开放前沿的浦东，在改革不断深化的过程中，社会矛盾高发并呈现出新 特点，新区化解矛盾、维护稳定的压力相对较大，如何通过整合资源、体制 创新，突破 调解发展过程中的瓶颈，实现机制上的飞跃，建立起一套快捷、 高效的调解机制既是新区政府迫切需要解决的问题，也是适应决定提出 的完善“人民 调解、行政调解、司法调解”的要求。 一、当前浦东新区社会矛盾发展的新趋势 我国已进入社会转型期，社会的不稳定性加剧，各种不稳定因素暴露 出来。从社会稳定层面看，社会转型期也是矛盾纠纷突现期。纠纷数量不断 上升，大量的新型矛盾产生，矛盾纠纷日趋复杂化、群体化、激烈化，严重 2 威胁社会的平安和经济的持续发展，影响建设社会主义和谐社会目标的实 现。就浦东新区而言，社会矛盾主要有以下特点： 1、矛盾数量上升。近几年，随着浦东改革进入“ 深水区”，矛盾数量呈 上升趋势。据不完全统计，2003 年浦东新区各级人民调解组织共受理各类 民间纠纷 9609 起，2004 年 10091 起，2005 年 11897 起。新区法院及政府 相关职能部门受理的纠纷也在逐年上升。究其原因，一方面，传统的婚姻家 庭、邻里纠纷 居高不下，呈逐年上升趋势。另一方面，浦东大开发、大建设 过程中不可避免地产生大量矛盾，如征地吸劳、企业改制、施工扰民等产生 的矛盾，其中动拆迁矛盾尤为突出。动迁纠纷因其涉及范围广、利益冲突大， 成为当前矛盾化解中的焦点、难点。而且动迁过程中，大量家庭内部矛盾爆 发出来。在利益驱动下，由于动迁利益的分配不均及长期积累的家庭纠纷， 家庭成员矛盾重重，冲突激烈，引发一系列诸如遗产继承、共有产分割、赡 养抚养等方面的纠纷。 2、矛盾类型多样。 传统的矛盾纠纷主要以婚姻家庭、邻里纠纷、合同 纠纷等平等主体之间的矛盾纠纷为主。进入社会转型期，矛盾纠纷类型、轻 重程度等都发生了质的变化。随着依法行政的加强和公民法律意识的增强， 一方面，不平等主体之间的行政类纠纷和涉法类纠纷日益突出，涉及规划、 环保、工商、劳保、公 检 法等部门。另一方面， 产生了大量新型矛盾如征地 补偿、拆迁安置、企业 改制等。 这类矛盾多由城市开发、市政建设、国企改 革等引发， 带有较强的政策性，涉及政府相关部门，往往带有准行政的性质。 3、矛盾性质复杂。以往矛盾纠纷具有单一性、内部性和不易扩散性等 特点，而在社会转型期矛盾纠纷呈现出复杂化、组织化、群体化、激烈化等 3 趋势。当前纠纷不局限于平等的主体之间，大量行政纠纷和涉法纠纷的产 生使矛盾主体趋于多元化，矛盾类型趋于多样化。不同类型的矛盾交织在 一起，涉及诸多法律关系和相关部门，使矛盾更趋复杂化。同时矛盾纠纷的 规模有扩大的趋势，有组织化、群体化倾向明显，如征地动迁、企业改制、 规划建设等纠纷尤为突出，造成群体性上访、闹访数量上升。另一方面，矛 盾的对抗性加剧，激化的可能性加大，如果得不到及时疏导化解，极易导致 恶性事件。 4、矛盾化解难度大、成本高。矛盾 纠纷所表现出的高发性、复杂性、群 体性、激烈性，对社会 稳定形成了巨大的威胁。由于法制观念淡薄和利益的 驱使，当事人往往采取过激方式，扩大影响，动辄围堵有关单位甚至政府部 门，反复上 访、越 级上 访， 给有关方面施加压 力，扰乱了生产、生活秩序，干 扰了政府的正常工作，成为构建和谐社会的不和谐之音。为妥善化解矛盾， 政府投入了大量人力、物力、财力， 维稳成本相当高。而且由于缺少行之有 效的机制，未能真正遏制或减少矛盾的发生，政府仍然相当被动。 二、调解体制的现状及利弊分析 作为化解矛盾的有效手段，调解具有自身的优势，在社会维稳体系中 有着举足轻重的地位。但相对社会矛盾的新特点，调解体制的发展相对滞 后，仍承袭 原有的模式和体制，局限性日益突现。在新的社会形势下，从外 部看，矛盾纠纷的发展是对现有调解机制的巨大考验；从内部看，调解机制 自身的不足和制度创新的滞后，限制了其职能优势的发挥。 （一）三大调解方式 所谓调解是指在中立第三方的主持下，双方当事人通过协商，依法自 愿达成协议，解决纠纷的活动。我国的调解体系由三种类型的调解方式构 4 成即人民调解、行政调解、司法调解， 这三种调解分别由人民调解委员会、 政府部门、人民法院主持。 （二）调解的优势 调解既继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法治理念相协 调，符合中国国情，符合当前多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流，在 化解矛盾纠纷方面发挥了巨大的作用，成为维护社会稳定的有效手段，调 解所遵循的理念和自身特点，决定了其具有不可替代的优势，成为维护社 会稳定的“第一道防 线 ”。 1、植根传统，生命力 强。作 为一项具有中国特色的法律制度，调解历 史悠久，即使在今天仍具有强大的生命力。究其原因，关键就是其符合中国 的传统思想文化。中国社会几千年传承的的“ 礼法并用、以理服人 ”法制与 道德并重的思想深入人心，通过第三方具有一定权威的部门或人 的调解来“息事宁人 ”，既能以平和的途径化解矛盾，又避免了对簿公堂引 起的对立冲突，更符合中国 “以和为贵”的文化内涵，通过调解的方式解决 纠纷容易被人接受。调解在化解矛盾纠纷，促进人际和谐，维护社会稳定方 面发挥了重要作用。 2、成效显著，后遗症少。实践证明，调解解决纠纷比较彻底，效果比较 好，不留后遗症。 诉讼 往往从法律层面上解决了纠纷，案结事未了，当事人 内心仍存在对立，不能从根本上消除矛盾隐患，有时容易加深双方的隔阂、 冲突。而调 解主要通过摆事实、讲道理， 阐明利害关系，在做通当事人思想 工作的基础上解决矛盾纠纷。既依据了法律规范，也充分考虑双方的实际 情况，在当事人自愿的前提下，注重法、理、情的统一，调解方式和调解方 案容易得到当事人认可，易于执行，后遗症少。 5 3、快捷便民，成本低廉。诉讼有一套严格的程序和期间规定，从立案 到判决要花费诉讼参与人相当大的时间、精力，且案件的结果常常处于不 确定的状态中，有悖于当事人要求尽快解决纠纷、恢复正常的生产、生活秩 序的愿望。同时诉讼的专业性和高成本，使许多当事人望而却步。相比之下， 调解的方式更便捷、灵活、高效，从受理到组织调解不必拘泥于法定期间， 证据的认定相对灵活，当事人可以充分地表达意愿，通过中立第三方的斡 旋、协调，在互谅互让 的基础上能尽快达成协议，化解纠纷。而且调解是免 费的，成本低，大大减 轻了当事人的经济负担。 （三）目前调解体制的缺陷 1、职能所限，自身不足。人民 调解委员会是自治性群众组织，主要调 解民间纠纷， 职权上缺乏保障，调解人员收入偏低且处于不确定状态和调 解力度比较薄弱，在处理群体性矛盾和行政性纠纷中力不从心；行政调解 受制于行政许可权及诸多法律，范围有限，行政色彩浓厚，而且基本上只处 理与自身职能相关的行政类纠纷，独立性和公平性受到质疑，引起当事人 不满；而司法调解只针对诉讼案件，相比于大量的矛盾纠纷，司法调解的数 量有限，个别法官为提高办案效率，规避诉讼风险，在调解时忽视当事人自 愿的原则，使司法调解存在一定的不足。 2、各自为政，协同不够。人民 调解由人民调解委员会主持，行政调解 由政府部门主持，司法调解由法院法官主持。三种调解方式由于法律依据、 组织机构、 职权划分等方面的不同，处于各自为政的状态，缺少有机的衔接。 三大调解方式在理论上形成体系，但在实践中缺少信息上的沟通、工作上 的配合，未能建立多方参与、统一协调的机构，形成内在联系、协同作战的 机制，制约 了调解优势的发挥和体制的完善。 6 3、条块分割，协调不力。当前矛盾更 趋复杂化，矛盾在产生、激化过程 中搀杂了诸多因素，矛盾的综合性、交叉性明显，纠纷往往涉及多个部门和 多重法律关系。单一行政机关或调解组织受制于自身职权，调解效果不佳。 宏观层面上，由于横向、 纵向缺少协调， 调解 组织之间、相关部门之间在处 理矛盾纠纷时，存在条块分割的格局，单兵作战、各自为战，形不成合力， 甚至出现矛盾互相推诿、无人主管的情况，导致矛盾激化，增加化解成本。 三、构建浦东新区社会矛盾大调解机制的思考 （一）浦东新区社会矛盾大调解机制的内涵 所谓浦东新区社会矛盾大调解机制，就是由区委、区政府统一领导，政 法委、综治 办牵头协调，司法行政机关业务指导，调处中心具体运作，相关 职能部门整体联动，社会各方共同参与的调解机制。其核心在于打破部门 之间各自为政的局面，从整合资源着手，建立高效的组织机构，赋予一定的 职权职能，健全相应的工作制度，注重防、化的有机结合，形成全面覆盖的 网络，达到 维护稳定的目标。 （二）构建浦东新区社会矛盾大调解机制的可行性 在长期调处矛盾过程中，浦东新区不断探索化解矛盾的新途径，积累 了丰富的经验，在人员配备、组织建设、制度建设方面不断得到加强和完善， 这些都为构建大调解机制打下了坚实的基础。 1、人民调解与司法调解、行政调解衔接方面的探索与实践。为充分发 挥调解在化解社会矛盾中的作用，新区在三种调解方式的完善与衔接方面 做了积极探索与实践，这些探索和实践为构建大调解机制作了制度上的准 备。一是推 进人民调解协议确认制，经司法局与法院沟通，法院确认人民调 解协议的法律效力，该做法得到司法部的认可，并被最高人民法院的司法 7 解释所吸收，在解决人民调解协议的法律效力方面做了有益尝试；二是开 展民事纠纷委托调解，由法院委托人民调解组织进行部分民事纠纷的诉前、 审前、审中调解，在人民调解与司法调解的程序衔接方面做了积极探索；三 是由新区法院的法官担任人民调解委员会的人民调解指导员，指导基层调 解工作，组织人民调解员担任法院陪审员；四是参与轻微的伤害案件的调 解，由检察院委托人民调解组织进行轻微的伤害案件的调解，通过调解的 方式化解冲突，拓展了人民调解的受案范围；五是建立完善了人民调解与 劳动仲裁、医患纠纷处理的衔接，同时人民调解与公安等部门的行政调解 的衔接得到了加强和完善。通过司法、公安“110”联动机制，实现了纠纷信 息的共享，人民调解组织与公安派出所共同参与民间纠纷及安纠纷的化解， 有力地维护了社会稳定。 2、司法调解中心的职能优势。为有效化解浦东开发开放过程的群体性、 复杂疑难社会矛盾，新区于 1995 年在全国率先成立社会矛盾调解中心（即 现在的司法调解中心），隶属于新区司法局，该举措荣获 2002 年由中央求 是杂志社、中央编译局等单位颁发的首届“ 中国地方政府创新奖” 。司法调 解中心作为专门调处各类群体性纠纷和疑难复杂纠纷的部门，积极参与新 区重大矛盾的化解工作，成为新区维稳战线上的尖兵。司法调解中心的设 立和运作为构建大调解机制作了机构上的准备。成立十年来，司法调解中 心会同有关部门妥善化解了大量动拆迁、医患、环保、规划、意外死亡等群 体性纠纷和突发事件。在长期的工作实践中，形成了依法调解、有情操作、 多方协调的工作特色，取得了良好的效果，为维护新区社会稳定，保证浦东 开发建设的顺利进行作出了积极的贡献。司法调解中心还积极指导基层调 委会的矛盾化解工作，开展调解员的培训工作，形成了与各级调解组织及 8 相关部门互动机制。 3、调解组织健全，人 员素质较高。新区已 经建立起网络化、规范化的 多级人民调解组织，为构建大调解机制作了组织网络上的准备。目前，新区 各类调委会发展到 986 个，建立了街镇调委会及居（村）委调委会多级调委 会，同时在企 业、集 贸 市场、外来人 员聚集地建立调委会，新区工会、妇联、 消保委、医患纠纷、个私协会均建立了专门的调委会。居（村）委还广泛建立 调解小组和信息员，形成了覆盖新区的人民调解组织网络。适应化解新时 期人民内部矛盾的需要，新区调解员队伍不断充实和加强，平均年龄有较 大降低，综 合素质进一步提高。 （三）浦东构建大调解机制的设想 1、基本思路 （1）调解理念的提升。大调解机制应坚持“组织建设走在工作前， 预测 工作走在预防前，调解工作走在激化前”的工作思路，按照 “发现早、控得牢、 化解好”的工作原 则，形成预防、控制、化解有机结合，达到从源头上预防 矛盾的发生、努力控制矛盾总量，力求把矛盾解决在基层，解决在萌芽状态 的总体工作目标。以大调解保障大稳定，以大稳定促进大发展，努力构建社 会主义和谐社会。 （2）调解模式的转变。通过建立大调解机制，实现三个转变：由小调解 向大调解的转变，真正实现整合社会各方资源、各方参与调解的新格局；由 单一调解向综合调解转变，形成人民调解、行政调解和司法调解协调发展 的大调解机制；由随意调解向规范调解转变，从接待、咨询、受理到调处问 题， 规范化、制度化运作。 （3）调解效能的强化。大调解机制打破了过条块分割的格局，形成多种 9 调解主体协同作战、联合作战，多种调解方式多管齐下、联动运作的新格局。 增强了对矛盾纠纷的调处力度，保证了调处成功率。实现调解资源大整合 大集中、调解体系大健全大完善、调解机制大联动大运作、调解职能大提升 大发展。 2、机构设置 （1）领导机构：成立新区社会矛盾大调解工作领导小组，指导、协调全 区各类社会矛盾纠纷的调处工作。区委政法委书记或区政府分管区长任组 长，区政法 办、司法局负责人任副组长，成 员 包括公安、法院、检察院、建 设、 规划、环保、劳保、信 访 、纪检等相关部门。具体工作由政法委牵头，司法局 业务指导。街 镇层面也成立相应的领导机构。 （2）工作机构：按照新区的行政设置，设立新区、街镇两级社会矛盾调 解中心。新区社会矛盾调解中心以司法调解中心为基础，区社会矛盾大调 解工作领导小组成员单位同时为区社会矛盾调解中心成员单位，具体工作 由政法委牵头，司法局具体负责，相关部门联合办公。成员、单位配合开展 相关工作。各街镇设立社会矛盾调解中心司法调解分中心，街镇相关职能 科室、部门 共同参与，依托司法信访综合窗口开展工作，条件成熟的街镇社 会矛盾调解中心内可建立专门的调解工作室。 （3）网络覆盖：以两级社会矛盾调解中心为基础建立覆盖全区的调解网 络。在新区 层面，在不断健全已有工会、 妇联 、消保委、医患、个私 协会等专 业调委会的基础上，在物业管理、新经济组织、各开发区等领域和地域建立 调解组织，由区社会矛盾调解中心管理、指导。在街镇层面，一是继续建立 健全居（村）调委会和企业调委会建设，二是在居民小区楼幢、村民小组及 中小型企事业单位建立调解小组，三是在楼组、村民小组、企业、市场等建 10 立信息员制度，负责矛盾排查、信息上报。从而形成了二级中心、三级组织、 四级网络，纵向到底、横向到边、依托基 层、多方参与的大调解组织体系， 为建立大调解联动机制提供组织保证。 3、人员配置 （1）人员配置原则。在人员配制上，大调解机制贯彻“ 一岗双职，注重效 能” 的原则。在尽量不增加编制的基础上，通 过一岗双职，各部门联动的方 式，确保大调解机制各级机构的人员配制，以提高效率，防止人浮于事。 （2）专职工作人员。大调解机制的专职工作人员以成员单位派驻人员、 骋用专职人员为主。区社会矛盾调解中心以成员单位派驻人员、骋用人员 及司法调解中心的工作人员为主。街镇社会矛盾调解中心以街镇司法所工 作人员为主，相关政法单位指派若干专职人员参与中心的具体工作。居（村） 调委会、企 业调委会、专门调委会、信息 员在 现有的基础上，充实人员，提 高素质。 （3）联动工作人员。各成员单位指派负责信访接待或群众工作能力强 的工作人员参与社会矛盾调解中心的联动工作。参与接待、咨询，对涉及本 单位的矛盾纠纷，会同其他工作人员参与矛盾化解。 4、运作机制 （1）分级调处机制。按照统一受理、集中梳理、分级办理、限期处理的 原则，全区各 类社会矛盾纠纷在新区、街镇两级中心统一受理后，应及时对 所受理的矛盾纠纷进行梳理，区别案件的不同性质、涉及范围、难易程度、 轻重缓急等情况，除重大、疑难矛盾纠纷由区社会矛盾调解中心直接调处 外，对一般矛盾纠纷按分流处理，可指派街镇社会矛盾调解中心调处，对简 单纠纷也可以直接指派居（村）调委会和企事业单位调委会调处。 11 （2）联动调处机制。按照信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的 原则， 对涉及跨地区、跨部门、跨行 业的矛盾 纠纷，或重大、疑难、群体矛盾 纠纷，在区中心的统一组织下，实行相关单位共同调解、联合调解方式进行 调处。 （3）定期排查机制。区社会矛盾调解中心应充分发挥大调解各级机构 的作用，组织 开展矛盾纠纷定期排查工作。坚持横