《政策性农业保险》调研整理报告

我省政策性农业保险相关问题研究 省政策性农业保险相关问题研究调研组 意义及背景：农业一个国家和地区的基础性产业，其所 提供的农产品不仅关系到国计民生的安全问题，也是国民经 济诸多产业的初级产品来源，但由于农业生产的脆弱性、以 家庭为单位的分散性，使我国的农业生产抗风险能力较弱， 而我国的国情又决定着政府必须关注农业、保护农业。2004- 2007 年，连续 4 年中央“一号文件” 都对 政策性农业保险的发 展提出了具体要求，特别是 2007 年中央一号文件提出：按照 政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善 农业保险体系。至此，我国农业保险业迎来了重大机遇，通 过开展政策性农业保险，分散农业生产风险，补偿农业灾害 损失，稳定农业生产，保护粮食安全成为我国加强农业基础 地位，推进现代农业发展的重要目标之一。 安徽是一个农业大省，是全国少数的粮食输出省份之一， 农业生产总值占我省国民生产总值的 14%，农业人口占全省 总人口的 80%以上，因此，在我省开展政策性农业保险试点， 保护农业的稳定和发展是我省实现国民经济稳定、和谐发展， 促进现代农业建设的需要。 本课题就我省开展政策性农业保险试点工作以来的状况，工 作难点及产生的问题探讨完善政策性农业保险制度、提高政 2 策性农业保险实施效率的对策 一、我省政策性农业保险试点工作实施状况 2007 年 8 月，我省在全省范围内实施了能繁母猪政策性 保险，2008 年试点品种扩大到养殖业中的奶牛、能繁母猪； 种植业中的水稻、棉花、小麦等 5 个品种，2009 年至今，省委、 省政府将政策性农业保险试点工作列入省民生工程，试点品 种在原来的基础上又增加了大豆，试点范围扩大到全省 17 个市，试点成效显著，主要体现在以下五个方面： 一是农业保险覆盖范围由点到面实现了全覆盖，全省所 有的市、县（区）均参与了试点；试点品种涵盖了水稻、小麦、 油菜、棉花、玉米、大豆和能繁母猪、奶牛，基本覆盖了我省 主要粮油作物。合肥、黄山、安庆等 8 个省辖市、20 多个县 （市、区）还自主开展了蔬菜、茶叶、草莓、生猪、林木等特色 农业保险。 二是农业保险服务网络基本建立。截至今年 3 月底，全 省乡镇农业保险服务站（点）已建成 1102 个、在建 102 个，设 立村级农业保险服务点 7872 个，签定协议、聘用乡村协保 员 11673 人。农业保险经办和服务网络基本建立，为农业保 险工作顺利开展提供了组织保障。 三是农业保险制度体系基本形成。省政府出台关于开 展政策性农业保险试点工作的实施意见后，省财政厅会同 有关部门及时制订了 8 个配套制度和办法，形成了“1+8”的 3 农业保险制度框架，为试点工作顺利开展提供了制度保障。 四是农业保险的作用日益凸现。截至今年 5 月底，全省 累计承保农作物 2.15 亿亩、牲畜 648.9 万头，为 5083 万次农 户提供 632 亿元的农业生产风险保障；累计赔付 17.5 亿元， 1414.8 万次农户从中得到了实惠。 五是农民群众保险意识增强。广大农民从试点中切切实 实感受到了农业保险带来的好处，农业保险工作赢得越来越 多农民朋友的认同和拥护。农民群众特别是种养大户、龙头 企业、农村合作经济组织保险意识明显增强，由“要我保” 转 为“ 我要保” 。 二、目前采取的主要做法 为有效推进试点工作，将政策落实到千家万户农户家庭， 省委省政府提出了“ 政府引导、市场运作、自主自愿、协同推 进” 的 试点原 则，成立了以常 务副省长 挂帅的领导小组和办 事机构，在完善制度体系的同时，将试点工作列入省民生工 程，从而形成了从组织领导、制度保障、保费承担、年终考核 的政策性农业保险运作机制，在省级模式的指导下，全省各 试点地区积极响应，采取了一些卓有成效的做法，综合起来 主要有以下几点： （一）加强组织领导，健全组织机构、明确职责分工 主要体现在三个方面，一是成立了以各级政府分管领导 任组长、以宣传、财政、农委、水利、气象等部门负责人为成 4 员的市、县（市）区、乡镇的各级领导小组，负责当地试点工 作的组织、协调、重大政策的制定和考核奖惩。二是结合财 政部门的综合管理优势，成立了各级领导小组办公室，负责 农险工作的组织推动、政策宣传、保费筹集以及监督检查等 日常工作。三是以农业技术力量为主体，成立了从市到县、 乡镇三级的理赔办公室，专门负责协调重大灾情的核灾定损。 这些机构的设立和人员配备，为政策性农业保险试点工作的 各项政策措施在我省的全面落实，为农险政策在基层稳步实 施提供了可靠的组织保证。 （二）加大政策宣传力度，提高政策知晓度 试点初期，很多农户对政策性农业保险政策不了解，参 保意识不强、缺乏主动参保的积极性，工作开展难度大。为 有效推进试点工作的实施，全省上下各级农险办、服务机构 积极开展各项宣传工作，一是在在电视台、报纸、电台、和政 府信息网等主流媒体以版报、专栏、专题形式作了大量政策 解读、保险效应宣传；二是结合基层实际情况开展老百姓喜 闻乐见的方式宣传农业保险政策知识，如含山县寄发新年贺 卡、建立短信平台、枞阳县等地结合文化下乡活动，采取编 排农险节目、潜山县发放民生政策一封信等形式，使政策的 宣传进一步深入和广泛；三是加大典型事例的宣传，保险经 办机构对每年的重大理赔事项通过制作电视宣传片、理赔现 5 场会等形式进行宣传；四是保险经办机构多渠道、全方位、长 时间采取发放政策宣传折页、宣传画等形式，宣传农业保险 相关政策规定、操作程序等知识。多种渠道、多种方式的宣 传，使政策性农业保险的实施意义、政策内容、操作办法等 逐步为社会各阶层、基层政府职能部门乃至农户所了解和接 受，使农保政策知晓度迅速提高，营造了良好的试点环境。 （三）健全服务网络、提升服务能力 政策性农业保险试点工作面对的是千万计的农户，工作 量大、社会责任重、经济效益低，为保证保险经办机构的长 期合作，省政府委托省国元集团于 2008 年成立了国元农业 保险公司，经过短短三年的发展，现国元农业保险公司已完 成了省、市、县三级网络的建设，在乡镇设立了“三农保险服 务站” ，每个行政村设立了协保员，初步形成了省、市、县、乡、 村级的完整服务网络，确保了政策性农业保险在最基层每个 村有专人负责。 （四）加强监督检查，保障试点工作规范实施 为确保政策性农业保险试点工作的规范有序进行，自 2008 起，省农险办连续出台了资金管理、规范投保、核灾定 损、理赔款的支付以及基层工作职责等管理办法，对政策性 农业保险的规范实施提供了较为全面的制度保障，并不定期 开展省级检查，在考核办法中也明确要求各市主动开展监督 6 检查活动不少于两次，根据省里的要求和实际工作需要，各 试点县、区也主动展开监督检查活动，同时，坚持执行投保、 定损理赔村级公示制度，将农保试点工作置于群众监督之下， 多层次的立体监督机制有效遏制了强制投保、随意理赔、抵 扣保费等违规行为，确保了全省政策性农业保险试点工作在 规范中发展。 三、政策性农业保险试点工作中的难点和问题 由于政策性农业保险在全国范围内还是一项新的工作， 没有固定、成熟的运作模式，也没有一套完整的制度体系作 保障，所有的试点工作都是在实践中摸索总结，同时，试点 工作面对的是广大农户，群体庞大，农作物生长期的亢长及 脆弱性，保险行业的规范性要求以及其在展业、承保、查勘 定损、理赔等过程的复杂性，导致当前试点工作难点多，对 试点工作长期发展有很大影响，如何破解农业保险试点工作 中的难题，使其步入良性发展的轨道，是当前迫切需要研究 解决的事关全局的重大课题。 （一）试点工作中客观存在的难点 工作难点以及问题主要体现在农业保险在具体实施过 程中的两个阶段： 难点一来自投保阶段，农业保险政策在散户中推动难、 保费收取难、投机性投保控制难 1、推动难主要原因是农民风险意识淡薄，对农业保险认 7 识不足，主动投保积极性不高，导致市场杠杆作用在散户群 体中失灵，政策性农业保险在散户中的推动只能依靠政府行 政力量。究其原因，一是试点品种的农业收入占家庭收入比 例极低，即使没有收成对农民生活也无太大影响；二是多年 的农耕文化养成了农民“靠天吃饭” 经营 思想，大多数农户缺 乏风险补偿意识，同时，因宣传上的不深入、不细致，使农民 对农业保险理解不透，宁愿抱存侥幸心理，祈望风调雨顺保 收成，甚至还有人错误地认为农业保险是政府在帮助保险公 司赚钱。三是大多数农户有着丰富的耕作经验，对一些旱涝 保收的地块能做出准确的判断，主观上就不想投保。 2、保费收取难，按现行的保费补贴政策，投保农户每亩 地负担 2-3 元钱保费，但由于农业保险标的分散，散户缴纳 保费主动性不够，在实际工作中，都需要基层工作人员逐户 上门登记投保和收取保费，可当下农村农户居住地分散、居 住地和耕地的分离，家庭主要劳力外出务工而找不到缴费对 象等现实情况很难保证保费能随着投保登记一次性收讫，有 的要往返多次，况且按规定六个种植业试点品种都要一季一 次收取，工作量也确实太大，于是出现一些村组干部在部分 保费难以收取的情况下只得代为垫付。以黄山市歙县狮石乡 的水稻为例，全乡水稻种植面积只有 12.5 亩，农户应交纳的 保费为 37.5 元，但是由于农户居住分散，即使农户愿意缴纳， 乡干部也要跑两天。按现在的农民工工资 80 元/天，征收行 8 政成本为 160 元。象这样的情况在我省山区、丘陵居多的县 比比皆是。垫付保费的后果，一是会导致参保对象不明、户 数不清等情况，为日后的理赔工作带来了种种麻烦。二是这 种做法无形中增加了乡镇和村组工作负担，难以长期为继。 3、投机性投保风险难以控制。由于农业保险参保时间集 中，被保险人数量庞大，保险公司无法控制每一个被保险人 的投保行为，使被保险人在投保时有漏洞可钻，产生投机获 利心理，出现虚保、冒保、替保、垫保等违规投保行为。另外， 在农业保险投保期间，农民往往根据上一年或本年度灾害发 生情况来选择是否参保，或有目的地投保风险较大的标的， 使危险集中，地方乡镇行政机构往往持有地方保护思想，要 求经办机构同意有问题的地块投保，承办机构缺乏制度支撑 难以拒绝，增加了承办机构的理赔负担。导致保险公司赔偿 金额剧增，甚至造成收不抵支，农业保险发展也无以为继。 难点二是在理赔阶段，查勘定损程序烦琐，定损准确难 度大。一是种植业保险品种定损要按不同生长期确定损失， 由于投保的是活性标的，大多灾情核损过程较为繁复，即首 先确定是否受灾，损失程度则要若干天以后才能确定，有的 甚至要到作物成熟后才能确定，二是农业生产一旦受灾，往 往多地同时出现灾情，经办机构限于人员力量，保险公司短 时间内无法逐户核实灾情，只能依赖于投保人的报告，镇村 干部及农技人员部登记审核，经办机构抽样查勘的方式定损， 9 在实施过程中容易出现假报、错报、乱报、虚报、滥报等现象。 加大了农业保险灾后查勘定损的工作量和准确度。 （二）工作层面存在问题 1、相关部门及保险经办机构的宣传引导不够深入，不够 细致，引起参保农户的误解和不满。一是目前的试点引导手 段主要是通过保费补贴和政策宣传，但在目前的宣传情况看， 政策的宣传以电视、报刊等主流媒体居多，能够深入到乡村、 居民组的宣传较少，农户对政策性农业保险的了解大都来源 于投保阶段基层工作人员的口头告知，很多农户只知道自己 花几元钱能买农业保险，国家为其补贴了多少保费都不知道， 更难理解国家花这么大力气搞农业保险的意义所在。二是政 策的宣传，尤其是对理赔政策的宣传不够到位，很多农户对 理赔的法定程序、不同生长期的理赔标准不是很清楚，结果 理赔款发放下来，与其期望值相距甚远，影响了其来年再次 投保积极性。 2、基层服务网点的代理性质无法保证基层服务质量。由 于政策性农业保险面对的是千万计的农户家庭，承办机构的 服务网络无法延伸到乡镇、行政村，农保在基层的具体操作 工作，如保费收取、承保登记核实、灾情查勘报损只能依靠 乡镇“ 三农 保险服务 站” 、村级协保员、村民 组组长等代理完 成，由于这些代理人员都不是公司正式员工，同时又承担着 其他大量的农村工作，加上报酬低等客观原因，基层服务网 10 点及代理人员只能以应付的态度对待农保工作，保单填写不 规范、信息不完整，核灾定损不合理，投保理赔档案管理等 基础性工作无法保证完善，达不到规范要求。 （三）制度设定方面存在的不足 1、部分品种保险金额设定与实际投入成本有差距，影响 参保积极性，导致承保工作推动难。我省各试点品种的保险 金额是按标的的生长物化成本来核定的，如水稻保险金额为 300 元/亩但在实际 生产中，水稻因田间管理相对复杂，其物 化成本远不止 300 元/ 亩，而最高赔付金额不足以弥补农户投 入的种子、化肥、农药等物化成本，难以全部化解农户的种 植风险。从调研的几个市看，水稻的种植成本已达到 500 元/ 亩，如果是大面积播种的话，每亩成本还要加上土地流转费 用，高达 600-700 元/ 亩，远不能保证成本 补偿，从而影响了 大多数农户的参保积极性。如果不能及时调整保额，适应农 户需求，这项政策对农民而言将失去应有的吸引力。 2008-2010 年主要农作物物化成本统计表（不含流转费） 单 位：元 /亩 年度 棉花 小麦 油菜 早稻 一季稻 2008 年 379.2 171.7 127.1 227.4 380 2009 年 381.5 250.3 249.5 545 470 2010 年 438.6 272.9 260.2 501 475 2、设置起赔点及绝对免赔率，不利于维护农民利益。由 11 于政策性农业保险理赔条款复杂，标准不易把握，灾害损失 难以准确衡量，特别是损失率 30%的理赔起点很难把握，农 民反映强烈。基层干部及农民对损失率 80%以下的设置 15% 绝对免赔率，都认为不合理。车险中设置免赔率，是与驾驶 人所负的责任挂钩的。农民除了可以对虫灾进行施药预防外， 对于其他灾害农民是无法承担责任的，农民不理解，难接受。 3、理赔计算公式不合理。 安徽省政策性农业保险理赔管 理暂行办法第二十一条规定：赔偿金额= 各生长期保险金额 (损 失率 -15%)（简称方法一）。如公式改为：赔偿金额=各生 成期保险金额损失率 (1-15%)（简称方法二），则每亩可增 加赔款约 10-30 元。若十亩、百亩乃至上千亩的，对投保农户 因灾损失的补偿将更加可观。 以 1 亩水稻为例两种方法差异 生长 期 受 灾 程 度 方法一 方法二 差额 孕穗 期 四 成 240（40%-15%） 60 元 24040% （1-15%） 81.6 元 21.6 元 成熟 期 四 成 300（40%-15%） 75 元 30040%（115%） 102 元 27 元 12 孕穗 期 六 成 240（60%-15%） 108 元 24060% （1-15%） 122.4 元 14.4 元 成熟 期 六 成 300（60%-15%） 135 元 30060%（115%） 153 元 18 元 4、农作物损失率计算依据不确定。如计算油菜损失率， 必然要将实际产量与常产进行对比。但是，常产是以当年平 均产量还是以统计年报产量作依据？是用 3 年平均数还是 5 年平均数？由于保险条款及省里文件均无相关规定，导致 地方与保险机构在确定损失率时都从各自立场出发，无所适 从。 5、参保品种的一刀切不切合实际。试点品种中的水稻、 大豆等作物在我省的一些山区县种植非常少，但由于是硬性 规定，使这些品种的保险在少数地区虽无实际意义，但又不 得不施行的尴尬局面。导致承办机构做了同样的工作，却难 以收到同样的社会效益和经济效益，使政策的推行，承办机 构的生存都难以为继。 （四）保险经办机构的困局影响试点工作开展 承办机构承担的社会责任与企业收入的提取不成正比， 制约了公司的稳定和发展，从而影响了农业保险可持续发展。 农业保险是一项保护性措施，其实施的好坏最终要看赔付效 果，可以说，这项工作的社会效益要大于经济效益，作为农业 13 保险的承办机构既要顾及社会效益的最大化，又要顾及公司 的积累与发展，但由于政策限定，承办机构从事这项工作所能 提取的经营性收入只能按保费收入的 15%提取，这个比例在 这个保险行业当中都是偏低的，况且农业保险的工作成本远 大于其他商业保险，承担我省农业保险任务的国元农业保险 公司又是成立不久的企业，公司尚处于发展初期，公司经营性 收入的不足无法保证服务网络的健全完善、工作车辆、设备的 配置以及员工队伍的建设与培训等工作的资金投入，对政策 性农业保险的开展带来农险人手不足，服务质量不高、核灾理 赔不及时等负面影响。 摆出问题，找出产生问题的原因，提出解决问题的办法以 促进我省政策性农业保险健康、稳定的可持续发展，是本次调 研活动的最终目的，根据上述工作难点和问题，本调研组对下 一步推进和完善我省政策性农业保险工作提出以下建议： 一、针对试点工作中的难点，辅之以相关措施，彻底解 决试点难题 1、加大农村土地综合治理，促进土地流转，推动农业生 产集约化经营，实现农业保险市场化运作。从这几年的实践 情况看，农村的种养大户、龙头企业、农村合作经营组织风 险防范意识较强，参与农业保险积极性较高，真正难以推动 的是大多数、小面积，以家庭为单位的经营散户，他们生产 的目的也仅仅是满足自身生活需要，即便受灾损失也不大， 14 买不买保险无所谓，这种状况在很大程度上制约了农业保险 事业的发展，也不利于现代农业的发展。建议由省、市、县共 同承担治理资金，对农村散落在五保户、孤寡老人家庭、留 守家庭等户均不足 3 亩的零散耕地、抛荒地，结合其它低洼、 低产地的改造，进行置换整合，实现农业生产用地趋向成片 集中，向社会公开招聘承租经营或合作经营，促进农业生产 向集约化经营转变，从而达到彻底解决投保难、保费收取难 等难题，真正实现农业保险市场运作的初衷。 2、将参与农业保险与农户小额金融信贷有机结合，提高 农户参加农业保险的积极性。农户作为独立的生产经营者， 其生产经营除了基本的种植以外，往往还有其他如畜禽、水 产养殖、苗木花卉种植等，农村小额金融市场需求旺盛，如 能将政策性农业保险与农村小额金融信贷结合，凭借达到一 定数量及保险金额的政策性农业保险保单就能贷款，不仅能 提高农户参加农业保险的积极性，也能促进农村金融的长足 发展，对农业生产向集约化经营转变也有一定的促进作用， 实是一举多得、值得尝试的好办法。 二、以强化宣传、服务为切入点，进一步提高引导效应 提高广大农民和种养大户对农保政策的知晓度和认知 度，充分调动他们主动投保的积极性，对巩固政策性农业保 险工作成果至关重要。一要加强宣传力度，拓宽宣传渠道， 创新宣传方式，充分发挥宣传引导作用。对农保政策的宣传 15 工作除了在主流媒体上继续加大宣传力度以外，各级农险办 要充分发挥保险机构已建的基层网络优势，支持、配合经办 机构深入乡村、农户，采取张贴标语、发放宣传折页、印制墙 体广告、制作农用车车载流动广告、免费提供农村广播等让 农户显而易见的宣传形式，扩大政策宣传的覆盖面。二要充 实宣传内容，加强政策细节的宣传。在开展的各项宣传工作 中，要加大对农保政策中的投保条件、核灾定损的规范程序、 理赔金额的计算等政策细节上的宣传，以减少和消除农户对 政策的误解。三要强化服务观念，以服务带动工作的开展。 各级农险办要密切与农委、水利、气象等成员单位之间的联 系，通过为农业生产提供重大气候变化服务、传授核灾定损 知识技能、指导病虫灾害防治等服务性工作，进一步营造试 点环境，推动试点工作开展。 三、完善相关的政策法规体系，提供推行农业保险的法 律支持。 农业保险的发展，不仅需要良好的市场运作环境，更 需要有一个良好的法律制度环境，在我国，目前还没有一部 全国性的农业保险发展规划和实施细则，更没有一部完善的 农业保险法，我国现行的保险法是不能覆盖农业保险的； 由于国家相关的法律法规不完善，政府对农业保险的支持存 在随意性，导致农业保险既无约束机制，也无激励机制，建 议从国家层面、至少是省级层面出台农业保险法规，明确农 16 业保险工作在地方政府