巴西食品安全政策综述及对我国的启示

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 巴西食品安全政策综述及对我国的 启示 摘要：巴西曾是世界上最贫困的 国家之一，其很多国民曾面临着饥饿的 威胁。然而，在政府的有效作为和有力 支持下，巴西逐渐建立了公民食品及营 养安全方面的公共政策。据此，阐述了 巴西食品安全政策的主要内容，分析了 巴西食品安全政策的主要特点，提出了 其对我国在食品安全政策建立方面的启 示。从食品安全方面的政策措施来看， 巴西能够将食品安全及营养相结合、强 调公民的食品安全权利、注重社会责任 和参与机制建设、努力营造食品安全环 境，而这些措施对我国食品安全建设极 具借鉴意义。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国论文网 /4/view-12779855.htm 关键词：巴西；食品安全；食品 安全权利；社会责任机制；食品安全环 境 中图分类号：F272.3；R155.1 文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671- 6477.2016.01.0003 巴西的粮食生产在世界粮食生产 中占主要地位，许多农产品产量位居世 界前列。但作为粮食生产大国，巴西的 贫富差距非常严重，以至于该国很多贫 困人口仍然不能得到足够的食品以满足 生存和健康的需要。为此，在人类食物 权的组织领导下，巴西政府越来越重视 针对食品及营养安全（Food and Nutrition Security ，FNS）方面公共政 策的建立。 2015 年的全球食品安全指数报 告显示，巴西以 67.4 分的食品安全综 合指数排名世界第 36 位，而我国以 64.2 的食品安全综合指数排名第 42 位。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 巴西和我国的人均收入水平在世界上都 处于中上等水平，其中，巴西在该等级 中排名第四，我国排名第十1。从该报 告调查结果可以看出，巴西较高的食品 安全综合指数体现出其在食品安全方面 优于我国，这与巴西一系列的食品安全 政策不无关系。同时，巴西作为中南美 洲中较为发达且人均收入水平较高的国 家，其食品安全指数在中南美洲排名第 三，中国在亚太地区仅排第七。这也从 一定程度上显示出食品安全与居民收入 的密切关联，这也是巴西将收入政策作 为食品安全辅助政策的主要成效。 在国际层面上，食品安全概念化 有四个阶段，即食品供应性、食品可获 得性、食品和营养的利用性以及食品和 营养的稳定性2。巴西在该维度的基础 上分别制定了国家粮食和营养安全制度 （National System for Food and Nutritional Security ，SISAN）的标准3 。 在食品安全概念不断完善的基础上，巴 西政府建立了更为完善的食品安全基本 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 保障体系，更加重视食品安全环境建设， 并形成多主体共同参与的监督体系，其 中，零饥饿计划虽然是基于解决贫困人 口的基本生存需要产生的一项政策措施， 但其最终目的也是确保国家食品安全。 因此，随着 FNS 相关政策的实施，巴 西不仅在很大程度上解决了贫困人口的 基本生存需要，也为居民食品安全提供 了更完善的保障措施。 从巴西实施一系列食品安全政策 的效果来看，巴西的贫困率从 2002 年 的 24.68%下降到 2012 年的 8.5%，极度 贫困率也由 9.79%下降到 3.56%。且在 1990-2012 年期间，巴西的食品与营养 安全政策使得儿童的极度贫困率由 21.3%下 降至 6%4。据 2004-2009 年的数据显 示，由于食品不安全而引起的患病率也 出现较大幅度下降，整体下降幅度达到 30%5。这些数据从很大程度上说明了 巴西食品安全政策的有效性。与巴西相 比，我国食品安全状况还存在一些差距， 因此可以结合我国国情，借鉴巴西的经 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 验，并从其取得的成效中获得启示，不 断完善我国食品安全政策和措施。 一、巴西食品安全政策的主要内 容 （一）食品安全基本保障体系 1.食品与营养安全监测体系。食 品与营养安全是巴西实施食品安全政策 的概念基础。20 世纪 80 年代， “食品与 营养安全”理念在巴西开始得到国家层 面的关注。首次国家食品与营养会议 （CNAN）的召开，对介绍食品与营养 安全概念及动员全社会参与食品安全建 设起到了重要作用6。1992 年，联合 国食品农业组织（Food and Agricultural Organization of the United Nations ，FAO）主持了营养国际会议，该会议 将食品与营养安全（FNS）概括为食品 安全和营养安全两个层面，食品与营养 安全这一概念也因此被广泛应用7。 1998 年，巴西成立了食品与营养 安全论坛，该论坛主要由公民借助社会 网络组织形成，由国家、地区和公民个 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 人组成，主要通过聚集社会力量，使食 品与营养安全的概念在公众议程中不断 完善，促进食品与营养安全的行动措施。 该论坛的主要指导方针包括：（1）围 绕“食品与营养安全 ”的主题动员社会公 民，并促进良好公共政策的形成； （2）鼓励国内和国际“ 食品与营养安全 ” 的政策和行动，促进人类食物权利的发 展；（3）鼓励地区或市级“食品与营养 安全”行动的推广和发展；（4）促进不 同领域的社会参与，提高社会管理效率； （5）报告并监督政府对于食品安全违 法行为的反应8。 在此基础上，巴西建立了食品与 营养安全监测体系（System of Food and Nutritional Surveillance ，SISVAN ） ，并 将该体系作为一种数据工具，用以跟踪 基本公共卫生系统内公民的营养状况和 食品消费情况9。该体系由各种监控系 统组成，比如，利用信息系统测定人口 营养和食物条件的相关数据，可以及时 发现儿童营养问题。在此基础上，推广 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 和运用科学研究方法，促进人口的周期 性调查，进而促进人口的营养和卫生指 标体系的构建和完善。 2.食品安全权利保护体系。从 1992 年以来，巴西就致力于尊重、保护 和实现公民对食品安全的权利。巴西的 粮食和营养安全有机法（Organic Law of Food and Nutritional Security ，LOSAN）中将“食品与营养安全”阐述 为每个人定期、永久获得高质量且充足 食物的权利10 。该概念反映了对食品 与营养安全有关政策和规划的前瞻性讨 论。由于政府和社会长期的公共干预以 及众多社会参与者的社会动员，2010 年 巴西将公民获得充足食物的权利包含在 其宪法的社会权利之中，形成了公民对 食物权利的法律框架，以法律的形式保 障居民获取安全食品的权利。 （二）食品安全环境及监督体系 食品安全环境是影响食品安全的 重要因素。巴西重点从食品生产和供应 环境、食品健康和卫生服务环境进行食 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 品安全建设，并将收入政策作为重要的 辅助政策，通过对收入分配的调节措施， 为食品安全政策实施创造条件。 1.食品生产及供应环境。巴西食 品生产政策的支持对象包括中小生产者 及当地食品企业等，如家庭农业、土地 改革移民、土著人口、森林采摘工人等 都包含在内。因此，巴西从土地改革、 信贷、技术援助和市场准入等方面制定 了一系列政策11 ，为食品生产提供了 良好的政策环境，保证了食品生产环节 的安全性。在此基础上，巴西也将食品 供应纳入新的法律项目，实现食品供应 政策的规范化。 2.食品健康和卫生服务环境。为 保证食品安全环境，巴西设立了包括营 养状况指标、食品获得卫生、环境卫生 和供水服务等有关食品健康和卫生服务 的指标。一方面，保证所有居民所消费 的食品都无害于健康，从而减少低收入 人群的超重和营养不良情况。另一方面， 注重增加儿童营养，推广母乳喂养12。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 而且，巴西尤其强调水资源卫生的重要 性，通过不断改善污水处理系统，促进 水资源状况的改善。 同时，巴西将收入政策作为重要 辅助政策，通过调节居民收入分配，减 少不同地区和不同人群的收入不平等现 象，进而保证食品与营养安全政策获得 更大范围的实施。国家医疗服务的不断 改善也使居民容易得到社区卫生服务和 社会援助咨询中心的帮助13，为食品 安全问题提供后续保障措施。 在食品安全环境建设的基础上， 巴西形成了比较完善的食品安全监督体 系，尤其注重社会责任和参与机制建设。 在巴西的食品与营养安全建设上，按照 一定标准将社会组织分为宏观、中观、 微观三个层次，不同层次对于食品安全 的责任有所不同。在世界和国家等宏观 层面上，FNS 相关要素包括政治经济系 统、农业和环境政策、社会福利政策等； 中观层面上主要发挥作用的是社会团体， 该层次上与 FNS 相关的因素有：食品 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 生产、供应和食品价格、政治稳定性、 健康教育服务、就业和工资稳定性、饮 食文化、社会救助网络、基本的卫生设 施、卫生监测等；以家庭和个人为主的 微观层面上，FNS 相关因素包括居民人 口概况、居民健康、饮食习惯、家庭成 员就业情况、个人社会网络等。在很长 一段时间内，巴西的 FNS 相关因素能 够达到较好的水准，主要是归功于巴西 社会责任和参与机制的建立，在该机制 中，充分发挥了社会各阶层的责任特点， 使各社会主体在食品安全保障中真正发 挥作用。如，州在巴西作为宏观与中观 层面上的过渡，有足够的自治权来支持 不同方面的政府政策，且尊重社会公民 在政策方面的意见和主张。 （三） “零饥饿” 计划与食品安全 巴西的“ 零饥饿” 计划是 2003 年 卢拉政府提出的，其最初目的主要是解 决巴西的贫困问题。由于巴西贫困问题 严重，居民收入分配不均，该计划刚刚 提出就受到很多中下层人民的支持。该 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 项计划从不同层面上制定食品安全的实 施策略，如结构性政策、具体政策和地 方政策。其中，结构性政策作为整个计 划实施的指导性政策，主要包括解决居 民的工作和创收问题、实现全民的社会 保障、奖励家庭农业、强化土地改革、 学校的助学金保障以及保障居民最低收 入水平。 “零饥饿 ”计划将获得足够的粮食、 加强家庭农业发展、增加家庭粮食产量 及协调社会各阶层收入分配作为实施的 基本点，将加强卫生和教育方面的政策 措施作为重点实施内容，旨在于寻求社 会公平，为公民获取食物的权利创造条 件。因此，从根本上说， “零饥饿” 计划 的制定还是为了保证食品安全，且从这 个意义上说，巴西将贫困人口的饥饿问 题纳入到了国家食品安全政策范围内。 在巴西，强大的政治支持是“零 饥饿”计划得以实施的重要保障。在这 一计划实施过程中，巴西政府的多个重 要部门共同参与，还成立了专门的国家 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 粮食安全委员会，这使得各个政策环节 能够紧密联系，进而保证国家政策的实 施。零饥饿计划在实施中比较突出的有 两个方面。 1.提供充足食物条件。巴西通过 对穷人提供补助措施，使穷人可以用极 少的金钱吃到比较丰盛的食物。据资料 显示，巴西针对穷人们开放“大众食堂” ， 该食堂菜品丰富，价格低廉，每天中午， 1 雷亚尔的花费就可以使得穷人们在食 堂获取较为丰富的食物。遇到特殊节日 时，穷人们可免费到“ 大众食堂 ”就餐， 还可获得慈善机构发放的生活用品。 2.发放家庭补助金。 “家庭补助金” 计划是“零饥饿 ”计划的重要组成部分， 具有较为明显的巴西特色。在该计划中， 将贫困家庭按照收入标准分为赤贫和一 般贫困家庭两种，具体的补助情况及接 受补助的先决条件如表 1 所示。在发放 补助金时，也要遵循一定的手续，其中 最重要的是履行登记程度，并对登记的 家庭进行条件核实。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 二、巴西食品安全政策的特点及 与我国食品安全政策的对比 （一）巴西食品安全政策特点 1.高度重视食品与营养安全。食 品与营养安全这一概念的提出意味着巴 西要将公民拥有充足食物的权利作为国 家的一项重要义务，使食品和营养安全 成为国家层面上的重点关注事项，从而 保证公民获得充足食物的权利能够被尊 重、保护、宣扬和实施。巴西在宪法的 社会权利之中增加了食品安全权利，即 将公民获取安全食品上升到宪法权利层 次，说明了巴西对食品安全的高度重视。 在此基础上，巴西传达了每个人 尊重人权的理念，并形成独特的粮食消 费文化，让每个公民意识到他们不应该 过度消费或者浪费、污染粮食，进而保 证粮食资源的安全获取。同时，将食品 安全与营养政策有机结合也从一定程度 上体现了对食品安全的较高要求，即不 仅要保证食品对身体无危害，也要保证 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 食品的营养含量。 2.形成各社会主体参与机制。巴 西从宏观、中观、微观三个层面对社会 组织进行划分，并罗列出各层组织与 FNS 相关联的关键要素，以此来从各个 层次对 FNS 相关责任进行划分，同时 促进各主体都积极参与到 FNS 政策的 实施上来。巴西的经验表明，FNS 因素 的相对重要性随着社会组织层级的变化 而变化。而且，在更高层面的社会组织 上，整体政治、经济、生态环境更加重 要。巴西正是通过对社会责任和参与机 制的建立，充分发挥了不同层次社会组 织在食品安全政策实施中的作用。 3.注重食品安全环境建设。为从根本上 保障居民的食品安全权利，促进食品安 全政策实施，巴西从食品的生产、供应、 健康卫生及人口收入环境等各方面均进 行了调整和完善。食品生产系统的各个 方面对食品和营养安全有着重要影响， 如土地所有权的集中度、生产系统使用 的可持续性，以及由国际市场引导的商 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 品生产与国内食品消费之间的平衡等。 巴西着重于为食品安全生产提供良好环 境，也强调食品供应政策的重要影响， 提出规范化生产将使国家在产品分销、 市场和食品消费、以及在通货膨胀和食 品价格波动等方面拥有更强的控制力。 食品卫生是食品安全的一个重要 方面，巴西从改善卫生和保健环境方面 入手，建立以食品安全为最终目的的各 项安全指标，如营养指标、卫生指标、 环境指标、水资源指标等。而且，巴西 致力于营造一种较为公平的收入环境， 以收入政策为辅助，通过对居民收入分 配的调节，增加低收入人群获取安全食 品的选择权。 4.促进政府职能的充分发挥。 2003 年巴西的“ 零饥饿” 计划实施以后， 很快就取得了较大的成效，且该计划在 缩小居民的贫富差距、保障居民获得充 足食物、促进家庭收入改善等方面都发 挥了重要作用。截至 2014 年 9 月，联 合国表示，在过去的十年中，巴西遭受 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 饥饿的人数百分比已经成功减少了一半。 巴西作为全球消除饥饿工作最突出的国 家，提前完成了千年发展目标，这说明 一个国家只要有资源又有解决问题的强 烈政治意愿，就能够快速制定相应措施 并积极实施。因此，促进政府职能充分 发挥是“零饥饿 ”计划得以快速实施的重 要条件，也是政府责任的重要体现。 （二）巴西食品安全政策与我国 政策的对比 综合以上对巴西食品安全政策的 分析，可以发现巴西在政策方面非常注 重食品安全和营养的结合，并将公民对 食品安全的权利上升为人权层次，以此 保障公民获得食物的权利。而且，巴西 充分发挥宏观、中观、微观三个不同层 次社会组织的作用，利用不同的社会组 织水平，促进食品安全社会责任和参与 机制的建设，并通过对食品的生产、供 应、健康卫生及人口收入等环境的控制， 进一步保障国家的食品安全。食品安全 关乎国家重大利益，我国也在不断地进 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 行公民食品安全方面的探索，因此，巴 西在食品安全方面的举措无疑为我国的 食品安全保障及实施提供了很好的借鉴 作用。但是，考虑到巴西和我国在国情 方面的差别，本文重点从保障程度和约 束体制的建立两个方面进行对比分析。 1.巴中两国食品安全保障程度均 有所改善。巴西很早就将食品安全和营 养的观念进行结合，并通过相关会议和 论坛等公共平台的作用，不断促进食品 营养与安全概念的形成与深化。巴西能 够将食品安全和营养放在同一地位，恰 恰说明了对食品安全的高要求。我国的 食品安全法中提到食品安全的主要 标准是食品无毒、无害，具体要求对人 体健康不造成任何急性、亚急性或者慢 性危害，也要具备食品本身应有的营养 条件。从这点来说，我国所讲的食品安 全实际上也包括对食品营养方面的要求。 巴西把公民对食品安全的权利很 好地上升到了权利层次，充分强调公民 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 的充足食物人权，并构建了相应的法律 框架。我国在食品安全法 、 消费者 权益保护法等法律条文中，也提及了 公民的安全保障权、知情权、选择权、 公平交易权和监督权等，通过这些权利 的实施为公民提供保障。我国尚未对公 民的食品安全权作出明确规定，实际上， 这项权利的真正实施也需要国家层面上 相应条件的保障。考虑到我国人口众多 且分布广泛，在短期内实现食品安全权 有很大的难度。但是，有一点可以肯定， 我国一直在不断地完善立法。而我国现 在亟需解决的是，在现有法律不断完善 的条件下，加强执法，完善食品安全法 律体系。 2.中巴两国约束体制建立的侧重 点有所不同。食品安全行业是一个相对 比较特殊的行业，相应的要求较多，标 准也比较高。而且，食品安全设计环节 较多，链条较长，整个过程需要保证每 个环节的安全性。巴西通过政策措施保 障了食品的生产、供应、收入、食品健 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 康和卫生服务等环境，无论是从整个大 环境的营造还是各环节的衔接方面，都 对食品安全的实现有很大的意义。而且， 巴西建立了食品安全社会责任与参与机 制，充分发挥了不同层次社会组织的参 与协调作用。 近年来，我国食品安全事件频发， 而这当中有两个很重要的原因：一方面， 食品安全行业自律性的缺乏，使整个行 业的安全意识淡薄；另一方面，政府、 企业、个人的社会责任意识淡薄，在食 品安全的监管方面也存在很大漏洞。因 此，我国在食品安全建设上主要表现出 行业环境和社会责任体系的缺失。与巴 西相比，我国食品安全环境建设应该更 加侧重行业环境建设，同时借鉴巴西经 验，促进我国社会责任体系建设。 三、巴西的食品安全政策对我国 的启示 综合来说，一方面，我国要借鉴 巴西对食品人权的考虑和对食品安全的 重视程度，在现有法律基础上，结合不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 断完善的食品安全法律条件，不断加大 执法力度，充分发挥政府在法律实施和 监督方面的强制力量，实现公民食品安 全的有效保障。另一方面，我国可以结 合巴西在食品安全环境和社会责任与参 与机制方面的措施，促进我国食品安全 社会责任体系建设。同时，要促进政府 强制力作用的发挥，以政府为主体，引 导和促进各社会责任主体的积极参与。 如图 1 所示，我国可通过发挥行 业自律作用，结合质量认证体系实现食 品行业环境的建设，保证食品链条上的 各生产商、供应商等严格遵守行业要求， 保障消费者食品安全。同时，要建立以 企业、媒体、家庭和个人为主体的社会 责任体系，强调企业的社会责任，明确 媒体和公众的监督义务。在此基础上， 要严格执法，尤其是在我国食品安全 法不断完善的背景下，更要不断完善 执法体系，从食品生产、加工、消费各 个环节的法律建设入手，确保食品安全 执法在各环节的衔接性。执法过程中， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 也要确保监督部门和执法部门明确分工， 避免部门间相互推卸责任，确保各部门 之间一致合作，实现法律的贯彻执行。 （一）营造良好的食品安全行业 环境 食品安全涉及范围的广泛性及食 品行业的复杂性给食品监管带来了很大 的难度。因此，不仅要使食品企业遵守 相关的法律规章，更要积极发挥行业的 自律作用，利用行业协会等组织以及食 品质量等认证标准的作用，营造良好的 食品安全行业环境，如图 2 所示。 1.发挥行业自律作用。政府难以实现食 品行业的全面监管，而行业的自律可以 弥补行政监管的漏洞，因此要更好地发 挥行业的自律作用，营造良好的食品安 全行业环境。一方面，要促进行业协会 管理的不断完善，形成一定的工作规范 和规章制度，以保证工作的有序进行， 从而达到有效约束企业行为的目的。相 应地，用于管理行业协会的法律法规也 应该逐步完善起来，为其发展壮大提供 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 法律依据。在实际中，可根据行业协会 特点和发展状况赋予其独立的法律人格， 在不断发展中明确其职能和作用，并不 断改进。 另一方面，要不断提高食品安全 从业人员和管理人员的职业素养。食品 安全问题与食品企业领导人员职业道德 及从业人员素质存在很强的相关性，尤 其在近年来发生的食品安全事件中具有 明显体现。食品生产企业对食品安全负 有重要责任，这就要求食品企业的从业 人员必须要有高度的安全意识和责任感， 目前食品安全管理人员较低的职业化水 平已经不能适应食品安全保障工作的需 要。 2.加强食品质量认证体系建设。 食品质量认证体系是保障食品安全的一 个重要标准体系，因此，政府要努力培 育认证机构和认证产品销售市场。不仅 要加强食品生产者的质量监督意识，将 HACCP 、GMP 、GAP 等质量认证体 系贯彻到食品生产中，促进有机食品、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 绿色食品、无公害农产品的认证等，更 重要的是对生产者实施监督，促使其完 善食品安全管理制度，掌握食品安全生 产技术。从而把尽量多的生产者纳入到 高标准的生产体系中，提高对企业自身 的素质要求，加强食品行业的整个认证 体系建设，不断改善行业标准。 （二）完善食品安全社会责任体 系 如图 3 所示，食品安全社会责任 体系的建设需要融合企业、媒体、家庭、 个人等各个主体的作用，通过企业社会 责任感的发挥、媒体的舆论监督及家庭 和个人的信息反馈，共同实现食品安全 的源头控制和公共监督。当然，食品安 全社会责任体系的建立需要政府的积极 作用，尤其是要充分利用政府的强制力， 发挥其监督和引导职能并促进社会责任 体系的建设。从巴西“ 零饥饿 ”计划的制 定和实施过程可以发现，政府在整个计 划中发挥着良好的促进作用。因此，我 国在社会责任体系中同样需要政府的引 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 24 导作用，而且，政府的监督将更好地促 进社会责任体系的建设。 1.企业社会责任建设。一方面， 企业应加大在自我监督方面的人力、物 力等方面的投入，设立专门的质量监督 部门，对企业的责任意识和生产的各个 环节进行监督；企业的管理者也要给予 企业内部监督部门应有的地位和重视程 度。另一方面，企业要树立一定的责任 观，实行切实有效的责任机制。不仅要 确立企业领导