法国政府开放数据发展现状及启示研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 法国政府开放数据发展现状及启示 研究 摘要研究目的大数据时代， 政府数据开放程度成为国家竞争力的重 要体现，研究国外政府开放数据经验有 助于对我国开放数据发展提供对策。 方法文章通过梳理法国政府开放数据 政策和政府行为，阐述法国开放数据运 行机制，并展示法国开放数据门户网站 和数据应用案例，详细论述了法国开放 数据发展现状和成果。结论结合我国 开放数据存在的问题，提出以下建议： 制定开放数据基本原则和政策，建立开 放数据专门管理部门和运行机制，建设 开放数据国家级门户网站。 中国论文网 /4/view-12980392.htm -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 关键词 法国政府；开放数据； 数据再利用；政策；门户网站；发展现 状；启示 政府数据是指所有产生于政府内 部或外部，但对政府活动、公共事务和 公众生活有影响、有意义的数据资源的 统称。随着大数据时代来临，数据成为 各国社会与经济发展必不可少的基础资 源，政府数据对社会和经济创新而言具 有巨大潜在价值，而发挥这种价值需要 建立在数据开放共享基础上，政府数据 的开放程度成为国家竞争力的重要体现， 因此各国纷纷开展开放数据行动，主要 体现为：制定国家战略层面的开放数据 政策和相关法律法规，寻求信息自由化 与个人隐私和信息安全之间的平衡；开 发 .字样的统一门户网站，建设 政府数据开放平台；美国、英国、挪威、 巴西、南非、印度尼西亚、墨西哥、菲 律宾 8 个国家组成“ 开放政府合作联盟 （OGP） ”，签署开放数据宪章 。根 据这一宪章，开放数据是指免费、无差 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 别地向公众开放原始数据，任何个人、 企业和社会组织都可以无需授权地对数 据进行自由查询和使用。 近年来，国内一些部门和地方政 府进行了政府开放数据探索。根据 2008 年中华人民共和国政府信息公开条例 ，部分地方政府公开了部门和行业统计 数据；2015 年国务院通过“互联网+” 行动指导意见 ，全面开启开放数据进 程；2016 年 9 月发布的政务信息资源 共享管理暂行办法要求基础信息数据 必须在政府内部实现无条件共享和公开， 避免公民重复提交。但仍存在很多问题， 离国际上所说开放数据还有一定差距： 国家层面尚没有建立完整的法律法及 政策体系，各地方政府对于开放数据的 应用价值存在认识差异，没有形成统一 思路；没有专门的国家管理部门，一般 由地方信息化（互联网）主管部门、信 息公开部门或政务数据资源主管部门负 责；没有统一的信息开放和共享平台， 所开放地方数据虽有一定价值，但较为 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 分散，查找不方便，只能直接浏览而不 能实现机器读取，等等。 在学术领域，政府数据开放是近 两年国内研究热点，与政府信息和政策、 大数据、隐私保护、智慧城市等热词相 关。谭海波等将政府数据开放与大数据 时代技术变革相结合，阐述了我国政府 数据开放的路径，赵龙文等提出了基于 关联数据的递进式政府数据开放模式和 技术框架，晴青等对北京市政府的数据 开放现状进行研究，从技术和管理层面 提出了思考，曹雨佳等从数据安全视角 对政府数据开放生态系统构建展开研究， 顾磊等通过阐释政府数据开放的方式和 核心技术，提出智慧城市政府数据开放 架构方案。从对国外政府数据开放的研 究来看，主要从各国政策的对比分析， 或文献计量分析角度进行研究。如姜鑫 等以“开放数据晴雨表 ”作为实例，对国 际组织开放政府数据项目进行比较分析， 对我国开放政府政策提出建议；张涵等 对美、英、日、欧盟数据开放的政策和 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 特点进行论述和对比分析，洪京一介绍 了开放数据宪章和美英两国开放数据的 政策举措；陈水湘通过对 web of science 中相关文献的检索和分析，揭示了国外 对开放政府数据研究主要集中在政府数 据开放的政策与管理、数据开放的使用 和价值、数据开放的基础设施及互操作 研究上，吕红基于 CSSCI 数据库文献， 分析了政府信息公开研究阶段的演变情 况，通过作者、期刊及机构、高频词等 要素对研究热点主题进行分析，探讨该 领域未来研究方向。 本文通过梳理法国政府开放数据 政策和政府行为，阐述法国政府开放数 据运行机制，展示法国政府开放数据门 户网站和数据应用案例，对我国推进政 府开放数据提出启示和建议。 1 法国政府开放数据的政策体系 在政府信息公开、透明和共享方 面，法国具有悠久历史传统，1789 年 人权宣言第 15 条就规定，公众有 权向所有行政机构要求获得数据。1978 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 年卡达法（loi Cada）规定，政府政策 应该建立在公民自由获得行政文件的权 利之上。近年来，随着各国政府现代化 进程的加快，法国政府采取了多种途径 促进政府开放数据快速、有序进行。 首先，将开放数据作为国家义务 宪章，提到国家战略高度。2012 年 5 月 17 日，奥朗德总统向所有政府成员 强调应遵循国家的“ 透明义务 ”宪章义务 论，强调政府应打通公民获知行政数据 通道，以实际行动加快在互联网上开放 大量公共数据，促进用户免费便捷的访 问和使用。2012 年 12 月 18 日，法国总 理让一马克艾罗在公共行动现代化部 际委员会（CIMAP ）首次会议上阐述了 法国政府开放数据政策的主要原则：改 善政府民主性，不仅要求政府数据透明 化，而且还强调与民众的对话和互动， 政府应更乐于接受新观点；增强政府行 为效率，提高政府现代化程度；为社会 和经济创新提供新的资源，共享数据的 用户在这种新的服务模式中获得更高的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 经济和社会价值。 其次，通过政策和立法的形式， 确定开放数据的目标和行动计划。2015 年 7 月 17 日，政府发布2015-2017 年 国家行动计划及 26 项具体措施，归 为五大部分：一是阐述政府公开数据的 责任；二是咨询、商议及合作生产数据； 三是共享数据资源；四是开放数据理念 的宣传和教育；五是开放数据与应付气 候变化和可持续发展相结合。2015 年 12 月 29 日，n。2015-1779 号法令规定 了免费使用公共部门信息及进行价值再 创造的条件。 法国于 2016 年 10 月 7 日发布了 n。2016-1321 号法令数字共和国法案 ，分为三个部分：一是保障用户使用数 据的权利并保护个人数据隐私；二是确 保互联网用户能够免费获得自己的数据； 三是设置互联网接入的最低门槛。 数 字共和国法案的贡献在于：一是扩大 了政府机构行政数据在互联网上公开的 范围和数量，给予用户在互联网上自由 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 访问行政文件的权利和便捷性，二是提 出了开放数据的基本原则，就是强调公 开信息的目的在于被使用并进行价值再 创造，这才是公共机构生产和获得这些 数据的使命，三是提出了“普遍关心的 数据”概念，这些数据可能来自于公共 机构，也可能来自于私人企业、公共服 务团体，这些机构的活动接受了国家补 贴，条件是能够允许从这些私有数据库 中抽取一些信息便于做公共统计，或者 有一些强制性的统计调查。 根 据 n2013-907 号法令，法国政府开展 “高级官员公共生活透明化” 行动，2014 年起，法国各部委部长、国会议员、参 议会议员、欧洲议员逐步参与到这一行 动，对公众开放自己收入和公共活动。 该行动的目的就是对抗社会利益冲突， 逐步恢复公民对政府的信任。 再次，与其他国家合作，共同促 进开放数据行动。2014 年 4 月 24 日， 法国加入“开放政府合作联盟（OGP） ” 组织，该组织最初由 15 个成员国创立， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 目前已达 65 个国家。该组织促进成员 国行政机构和管理部门、民间组织、公 民项目负责人参与到开放数据行动中来， 分享各自经验和资源，并有助于研究机 构观察和分析开放数据行动及其影响。 法国于 2014 年 8 月当选为 OGP 组织指 导委员会成员，2015 年参加了墨西哥峰 会，2017 年担任 OGP 组织主席国。此 外，同美国、英国、澳大利亚、新加坡 等国一样，建设政府统一开放数据门户 网站，为公众访问、使用和交流公开数 据提供了更加便捷的平台。2011 年 12 月 5 日，法国政府开放数据平台 data.gouv.fr 正式上线，2013 年 12 月 18 日网站进行了全面更新。 2 法国政府开放数据的运行模式 法国政府承诺开放“高价值数据 集（datasets） ”，包括全球发展类（2013 年 7 月全球合作与发展部级委员会会议 上宣布的“国际援助透明度行动计划 （IATI ） ”格式公布） ，环境类（环境风 险数据） ，财政金融市场类（公共财政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 数据） ，流动性和社会保障类（住房数 据） ，健康类，科研类（高等教育和研 究部数据） ，交通和基础设施类。法国 政府开放数据的运行模式是一个有机整 体，分为数据生产与发布、数据开发与 再利用、数据管理与监督等关键环节。 2.1 开放数据的生产与发布 法国开放数据生产者 （producteur）包括四大类：国家行政 机关（总理府、内阁、部委等） ，地方 行政机构和公共团体，公共设施法人 （法国电力集团、法国国家铁路公司等 国有企业，及卢浮宫、蓬皮杜艺术中心 等机构） ，委托承担公共服务的私人团 体（公司、协会、银行等） 。近年来， 法国越来越多公共设施法人和委托承担 公共服务的私人团体成为开放数据生产 者。 管理机构 Etalab 制定了开放许可 证和数据库开放许可证（ODBL）制度。 在这一许可证制度下，国家及其行政机 构有开放数据供自由使用和再利用的义 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 务，对其数据有再生产、传播、编辑、 开发及特殊声明下作商业用途的权利； 工商性质的公共机构和地方团体可以选 择使用何种许可证；个人、协会和企业 须在获得开放许可证前提下发布数据及 对数据进行价值再利用后的成果，包括 应用成果、可视化成果和网页服务等， 也可作商业用途。 访问开放数据门户网站的用户， 可以浏览、下载相关数据，注册账户后， 则可以发布数据集和经过价值再创造的 数据集，且拥有创建或加入组织，标记 和讨论某出版物，以及对出版物投票的 权限。用户同时也是监督者，可以对非 法和不道德数据进行投诉。 2.2 开放数据的开发与再利用 经合组织 OECD 的报告指出，开 放数据不仅能带来经济价值，为大数据 产业发展创造良好环境，推动经济发展， 还具有极大社会价值，能够改善公民生 活质量，提高政府公共服务水平，同时 还具有政治价值，提高政府透明度和公 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 民参与度。开放数据的核心目标就是对 数据集进行使用和价值再创造，因此法 国采取多种方式促进数据再利用：开放 数据门户网站对外提供 API 和源代码， 方便用户、开发者和中小网站使用和进 行价值再创造，从而拥有更大的用户群 和访问数量；管理机构 Etalab 创办“数 据连接（Dataconnexions） ”比赛，奖励 最具创新性的对公共数据进行再利用和 价值创造的项目，等等。 用户可应用数据的范围广泛，形 式多样，经过数据再利用，用户可以创 建交互式数据应用程序、服务程序及可 视化，而这些再利用成果又可以进一步 促进公共服务行动，解决实际问题，例 如：Open Food Facts，全球食物产品开 放数据库，可对所有食物的成分、添加 剂等标签进行破译，并对营养性和生产 商进行对比分析，只需用智能手机扫条 形码即可获得产品相关信息； Medica.io，通过利用“药品公共数据库” 和“国家卫生和社会机构数据集 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 （FINESS） ”创建的平台，可以改善在售 药品信息的可读性，帮助消费者在药店 或就诊时使用；City 是利用网络 3D 城 市的最具代表性项目，可以促进地方城 市规划，提高绘制城市地下管道地图的 效率，实时监测交通路况，为某居民提 供房子修葺方案，等等。 2.3 开放数据的管理与监督 根据开放数据立法思想及政策， 法国政府专门成立“ 开放数据专门工作 小组（Etalab） ”，负责全面管理开放数 据行动。其主要职责是协调中央政府及 其行政机构之间的行动，促进公共信息 更大范围的公开，并专注于对卫生、教 育等社会领域具有较大影响以及对社会 和经济创新具有较大潜力数据的研究。 此外，Etalab 还负责管理 data.gouv.fr 门 户网站，促进上述四类开放数据提供机 构的信息自由化，Etalab 不对 data.gouv.fr 上发布的信息内容负责，但 对开放信息进行监督和审核，有权根据 投诉频率对非法和不道德信息做出删除 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 决定。 法国开放数据运动的异议审查制 度，即对非公开信息的决定可以提出异 议并进行审查。用户对信息公开的请求 若遭到拒绝，可向法国获取行政文书委 员会（CADA）提出异议，由其从第三 方角度进行审查。CADA 是基于维护和 保证国家信息安全，完善国家信息公开 的管理与监督制度而成立的独立机构， 委员会共 10 人，由法国最高法院、审 计检察院、国民议会、参议院、市（县） 议会代表，以及内阁代表、档案馆馆长、 政府出版局局长等共同组成，通过权力 的有效制衡从而提高保障国家信息安全 的能力。异议审查制度提高了政府开放 数据的公信力，又一定程度上保护了隐 私权和信息安全。 通过设置专门管理机构，界定发 布机构范围，及建立用户反馈沟通机制， 法国开放数据行动形成了一个高效、有 序、安全的有机整体。目前，法国公开 了四个核心数据集，充分体现了民主性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 和政务透明化的特征：一是法国立法和 司法数据，法国总理官网公布的立法与 行政信息委员会法律文本数据库，二是 IGN 地理信息数据库（France Rasterv4） ； 三是法国内务部公开的选举结果数据库； 四是法国邮政局公开的国家邮政编码官 方数 库。这四个开放数据内容使法 国在 2014 年 OKF 全球开放数据指数排 名中位居世界第三，仅次于英国、丹麦。 此外，法国还于 2017 年 1 月发布了企 业与机构索引信息系统（sirene.fr） ，由 法国统计局管理，是法国企业最大数据 索引库。 3 法国政府开放数据的 门户网站 3.1 法国开放数据门户网站的数 据检索 data.gouv.fr 主要负责提供公共数 据、方法文件等资源及元数据描述，便 于用户对数据的再利用，网站设置三个 大板块：一是探索开放数据（De cotlvrez lOpenData） ，下分公民、数据 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 生产者、数据再利用者、数据发展者和 数据参与者，网站用户可以根据自己不 同身份去获得相应信息；二是数据 （donn e es） ，下分数据集（jeux dedonn e es） 、再利用数据（r e utilisations） 、数 据发布机构（Organisations） ；三是导航 （tableau de bord） ，对网站数据公布数 量、机构及再利用等信息进行实时监测、 统计和更新。 网站根据数据开放和机构设置情 况，从用户检索角度出发设置了分类体 系，详细描述了数据集之间相关属性， 为用户进行精确检索提供了便利。用户 可以根据需求，结合多种检索方式，逐 步缩小检索范围，进而获得所需数据： 根据发布机构检索，指发布和管理数据 集的机构，包括中央政府、各部委、各 地方政府、国有企业、社会团体等 21 类机构；按标签（Tags ）检索，指数据 集类似关键词的标记；按格式 （Formats）检索，提供 CSV、json、shp、zip 、xls、html、pdf -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 等 20 种数据格式；此外，还可按照许 可证（Licences ） 、数据所覆盖时间 （Couverture temporelle） 、数据所覆盖 地区（Couverture spatiale）检索。 另一种更便捷的方式是在网页搜 索栏按主题（Th e matiques）分类检索， 具体包括农业和食品、文化、经济和就 业，教育和研究，国际化和欧洲，住房、 持续发展和能源，卫生和社会事务，社 会，领土、交通和旅行等 9 个领域。截 至 2017 年 3 月 24 日，包括法国中央政 府、各部委、研究机构、企业在内的共 1158 家机构，在 data.gouv.fr 网站发布 了 25084 个数据集。其中，文化，社会、 教育和研究是公开数据集数量最多的领 域；经济和就业、教育和研究这两项的 数据披露速度增长最快（相比 2016 年 10 月，增长超过 100 个） ，而住房、可 持续发展和能源，社会，领土、交通和 旅行这三项的增长速度次之，说明法国 民众对这些领域的关注度和信息需求度 较高（图 1） 。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 3.2 法国开放数据门户网站的数 据应用 法国政府对 data.gouv.fr 平台的 访问量进行实时监测，以 2017 年 3 月 23 日为例，前一日（2017 年 3 月 22 日） 访问量是 39203 人，截止 2017 年 3 月 26 日当月累计访问量 1008047 人。最受 关注的是国家与地方政府领土改革、青 年教育与保障、健康与社会事务等领域 （表 1） 。 为促进用户再利用公开数据， data.gouv.fr 网站介绍了对数据再利用的 一些方法：如果要整合分散的数据集， 可以利用网站提供的 OpenRefine 免费 工具；如果需要在某一个数据库中实现 多个图表的协同合作，可以使用 Framasoft，Google Docs 或 Zoho Docs 免费工具；可利用 un packageSOHS R 工具将法国内务部选举文件转化为表格 列表数据；利用 Umap 工具集成为开放 街道地图，从而实现数据可视化等等。 用户还可以用地图、表格、图形等格式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 将数据再利用成果上传到 data.gouv.fr 网站，或链接到其他网页（初创公司网、 AppStore，GooglePlay 等）展示。 截止 2017 年 3 月，data.gouv.fr 网站已有 1618 个成功运用开放数据集 的成果被上传，并提供了三种检索方式： 组织机构、使用类型（可视化、新闻、 博客、论文、观点等）和标签。以 Christian Quest 发布的“ 电动汽车充电桩 地图”为例，用户根据 data.gouv.fr 网站 上发布的 20 多个公开数据集进行整合 而成，其中包括 Etalab 发布的 2014- 2016 年电动汽车充电桩数据（CSV 格 式） ，利用工具做成可视化地图，随着 地图放大缩小，可以根据不同的行政级 别和地理坐标，得出充电桩的数量（图 2） 。 4 法国政府开放数据对我国的启 示 结合法国开放数据现状和我国开 放数据存在的问题，进行如下论述和建 议： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 4.1 构建政府开放数据政策体系 首先，确立开放数据基本原则和 政策体系。政府实现政务公开透明，开 放准确、安全的公共数据是政府的基本 义务，符合公民期望和需求，政府开放 数据行动是一种新的工作方式，不仅可 以提升政府治理能力和效率，加深公民 对政府的信任，还可以开放公共资源， 便于用户进行更多创新和创造活动，反 过来促进政府解决实际民生问题，带动 经济和社会增长。因此，保障民主透明， 实现政府现代化运作是开放数据的基本 思路，使用户免费、便捷地获取公共数 据，进行再利用和价值再创造，是开放 数据政策的主要原则。基于此，需要建 立一个科学、合理地开放数据政策体系， 保障和推动开放数据行动的实施，过去 我国政府信息向公民公开的程度过于保 守，公民获取政府信息的条件规定过于 严苛，途径也比较单一。国家应与国际 接轨，建立健全政府开放数据的政策措 施、标准体系和规章制度，以立法手段 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 为公民获得政府数据的权利提供法律保 障。 4.2 建立政府开放数据运行机制 其次，建立开放数据管理部门和 运行机制。建立开放数据运行机制要从 开放数据管理部门、开放数据对象（开 放何种数据） 、开放数据主体（数据生 产者、开发者、使用者）等要素人手。 借鉴法国等发达国家经验，成立国家级 专门管理机构，自上而下、全面负责对 开放数据行动的管理和运行，包括界定 开放何种数据集，审核数据生产者、开 发者和使用者资质，统一管理国家级开 放数据平台并监督数据质量，协调地方 开放数据管理部门之间的沟通与协作， 制定开放应用程序接口和规范统一的数 据标准，等等。这个机构应独立于公权 力之外，又应由来自立法机