恩施州实现“绿色繁荣”的财政对策研究

恩 施 州 实 现 “绿 色 繁 荣 ”的 财 政 对 策 研 究 湖 北 省 财 政 学 会 恩 施 州 财 政 学 会 恩 施 州 作 为 湖 北 省 唯 一 的 少 数 民 族 自 治 州 ，享 有 民 族 区 域 自 治 、西 部 大 开 发 、促 进 中 部 崛 起 、新 阶 段 扶 贫 开 发 、 国 家 农 业 综 合 开 发 扶 持 民 族 地 区 经 济 发 展 政 策 创 新 实 验 区 、鄂 西 生 态 文 化 旅 游 圈 、支 持 恩 施 州 建 设 全 国 先 进 自 治 州 等 若 干 政 策 机 遇 。为 此 ，恩 施 州 委 、州 政 府 依 托 资 源 优 势 ，作 出 了 “实 施 三 州 战 略 ，推 进 绿 色 繁 荣 ”的 战 略 决 策 。 特 别 是 湖 北 省 武 陵 山 少 数 民 族 经 济 社 会 发 展 试 验 区 建 设 的 启 动 ，提 出 “生 态 立 区 、产 业 兴 区 、开 放 活 区 、富 民 稳 区 ” 的 总 要 求 ，恩 施 州 迎 来 新 的 战 略 发 展 期 。本 文 拟 结 合 恩 施 州 实 际 ，就 财 政 部 门 如 何 落 实 好 这 一 战 略 决 策 ，实 现 恩 施 州 “绿 色 繁 荣 ”，提 出 相 应 的 思 路 和 具 体 的 对 策 措 施 。 一、恩施州经济社会发展现状 “十一五 ”期间 ，恩施州坚持“实施三州战略，推进绿色 繁荣”的发 展战略，以加快 转变经济发展方式为主线，深入实 施生态立州、产业兴州、开放活州，大力推进产业结构调整， 着力发展特色产业、改善发展环境、扩大对外开放、保障和 改善民生，全州经济社会得到长足发展。 （一）州域经济实力明显增强。全州生产总值由 181 亿元 2 （以“ 十五 ”末的 2005 年为基期年，下同）增加到 351 亿元，年 均增长 10.6%；地方一般预算收入由 8.3 亿元增加到 22 亿元， 年均增长 21.6%；全社会固定资产投资由 78 亿元增加到 244 亿元，年均增长 25.6%；社会消费品零售总额由 55 亿元增加 到 132 亿元，年均增长 19.3%；城镇居民人均可支配收入由 7063 元增加到 11406 元，年均增长 10.1%；农民人均纯收入 由 1643 元增加到 3255 元，年均增长 14.5%。产业兴州步伐 进一步加快，形成以烟叶、茶叶、畜牧、林果、中药材、特色 蔬菜为主的六大特色农业和以绿色食品、能源、烟草、建材、 药化为主的五大支柱工业，旅游业成为州域经济新的增长点， 三次产业结构比由 412336 调整为 302941。 （二）基础设施建设不断加强。实施了一批提升基础设施 条件、推动产业升级、加快社会事业发展、改善民生的重大 项目， “十一五 ”期间 累计投资达到 769 亿元，是“十五”时期的 2.6 倍。宜万铁路、沪渝高速公路、恩施机场一期扩建项目相 继建成，500 千伏输变电工程投入运营，电力、交通、水利、 通讯和广播电视等基础设施条件进一步改善。城镇建设加快， 城镇化率由 21.3%提高到 30.5%。 （三）生态建设取得明显成效。生态文明建设不断加强， “十一五” 期 间新增退耕 还林 31.3 万亩 ，累计完成 200 万亩， 天然林管护面积 1725 万亩，森林覆盖率达到 67%。治理水土 流失面积 725 平方公里，耕地保护得到加强。环境保护成效 3 突出，节能减排完成省定控制目标，在全省率先实现了县县 建成污水处理厂和垃圾处理场的目标。生态家园文明新村建 设成效明显，累计建成沼气池 49 万口，农民的生产生活方式 发生了深刻变化。 （四）民生问题得到不断改善。城乡免费义务教育全面普 及，办学条件不断改善，教师队伍素质和教学质量明显提高， 学前教育、基础教育、高等教育和职业教育协调发展。医疗 卫生水平不断提高，县乡村三级卫生服务网络进一步完善。 社会保险覆盖范围不断扩大，社会保障水平明显提高。保障 性住房建设力度加大，城乡居民住房条件明显改善。扶贫开 发深入推进，农村贫困人口大幅下降，自我发展能力明显增 强。 （五）改革开放程度不断扩大。大力实施开放先导战略， 加大招商引资力度，加快推进重点领域和关键环节的改革， 在形成有利于科学发展的体制机制方面取得新的突破。外贸 出口由 2835 万美元增加到 1.1 亿美元，年均增长 30.6%；直 接利用外资由 283 万美元增加到 1584 万美元，年均增长 41.1%；招商引资由 17.9 亿元增加到 60.3 亿元，年均增长 27.5%。 二 、 实 现 “绿 色 繁 荣 ”的 制 约 性 因 素 恩 施 州 走 “绿 色 繁 荣 ”之 路 ，虽 取 得 了 长 足 发 展 ，但 也 存 在 着 一 些 不 容 忽 视 的 问 题 ，“四 不 够 、四 突 出 ”的 矛 盾 仍 4 是 经 济 社 会 发 展 的 制 约 性 因 素 ，主 要 表 现 在 ： （一 ）生 态 利 用 不 够 ，大 生 态 与 小 产 业 、低 效 益 的 矛 盾 突 出 。一 是 森 林 资 源 丰 富 与 合 理 开 发 不 够 的 矛 盾 。恩 施 州 已 知 的 植 物 资 源 近 3000 种 ，森 林 覆 盖 率 达 67%，有 “鄂 西 林 海 ”和 “天 然 植 物 园 ”之 称 。而 全 州 林 业 增 加 值 仅 占 一 次 产 业 增 加 值 的 3%。二 是 生 态 旅 游 资 源 丰 富 与 旅 游 精 品 缺 乏 的 矛 盾 。恩 施 自 然 风 光 秀 美 ，地 质 构 造 奇 特 ，生 态 景 观 群 聚 ，并 被 纳 入 “鄂 西 生 态 文 化 旅 游 圈 ”。目 前 还 没 有 一 条 科 学 的 精 品 循 环 线 路 ，旅 游 线 路 分 段 割 裂 现 象 突 出 ，且 开 发 不 够 、挖 掘 不 够 、包 装 不 够 、推 介 不 够 、配 套 不 够 ，精 品 景 区 亟 待 打 造 提 升 。三 是 绿 色 食 品 优 势 与 区 域 整 合 不 够 的 矛 盾 。品 牌 多 、杂 、乱 问 题 突 出 ，缺 乏 区 域 整 体 概 念 品 牌 。 总 体 说 来 ，生 态 资 源 优 势 尚 未 转 化 为 经 济 优 势 。 （二 ）市 场 发 展 不 够 ，大 市 场 与 小 环 境 、低 活 力 的 矛 盾 突 出 。恩 施 州 境 内 矿 产 门 类 较 多 ，矿 产 资 源 丰 富 ，但 合 理 开 发 利 用 程 度 不 高 ，未 能 实 现 与 国 内 、国 际 大 市 场 有 效 对 接 。一 方 面 ，地 质 勘 查 程 度 低 ，投 入 严 重 不 足 。50%以 上 矿 产 地 地 质 工 作 程 度 仅 为 普 查 ，开 发 利 用 前 景 看 好 的 高 岭 土 、 石 膏 、方 解 石 、石 煤 、磷 等 非 金 属 矿 产 勘 查 程 度 低 ，如 高 岭 土 矿 仅 作 过 一 处 详 查 ，其 他 地 段 均 为 矿 点 调 查 ；石 煤 至 今 未 作 专 项 详 查 ；铁 矿 仍 沿 用 着 上 世 纪 六 十 年 代 的 勘 查 数 据 。 5 另 一 方 面 ，现 有 矿 产 资 源 开 发 结 构 不 合 理 ，缺 乏 统 一 规 划 布 局 ，资 源 浪 费 较 严 重 。全 州 现 已 探 明 的 金 属 矿 产 75 种 ， 7 种 矿 产 储 量 居 全 省 第 一 ，其 中 硒 矿 居 世 界 第 一 、鄂 西 大 铁 矿 为 全 国 四 大 铁 矿 之 一 、鹤 峰 磷 矿 储 量 在 全 国 居 前 ；而 全 州 现 有 近 1100 家 矿 山 企 业 中 ，单 矿 最 大 生 产 规 模 年 产 原 矿 不 足 10 万 吨 ，近 90%的 矿 山 年 产 矿 石 量 在 2 万 吨 以 下 ，“见 矿 采 矿 、一 矿 多 开 、大 矿 小 开 ”的 现 象 依 然 存 在 。 （三 ）民 生 改 善 不 够 ，大 农 村 与 小 城 镇 、低 保 障 的 矛 盾 突 出 。2010 年 ，全 州 农 村 居 民 人 均 纯 收 入 3255 元 ，比 全 国 5919 元 低 2664 元 ；城 镇 居 民 人 均 可 支 配 收 入 11406 元 ， 比 全 国 19109 元 低 7703 元 。全 州 农 村 居 民 家 庭 食 品 消 费 支 出 占 家 庭 消 费 总 支 出 的 比 重 为 52.1%，比 全 国 的 41.1% 高 出 11 个 百 分 点 ；城 镇 居 民 家 庭 为 38.8%，比 全 国 的 36.5 高 出 2.3 个 百 分 点 。全 州 8 县 市 仅 有 来 凤 县 实 施 农 村 社 会 养 老 保 险 试 点 。全 州 农 村 低 保 对 象 人 数 达 到 26.33 万 人 ， 农 村 最 低 生 活 保 障 家 庭 13.5 万 户 ；城 市 低 保 人 数 5.07 万 人 ，城 市 最 低 生 活 保 障 家 庭 2.78 万 户 。总 体 上 讲 ，农 村 社 会 保 障 水 平 低 ,享 受 社 会 保 障 的 覆 盖 面 不 够 宽 ,较 少 的 社 会 保 障 使 贫 困 人 口 难 以 稳 定 脱 贫 ，已 经 成 为 农 村 市 场 化 改 革 的 瓶 颈 ，严 重 阻 碍 整 体 财 政 经 济 的 持 续 协 调 发 展 。 （四 ）思 想 解 放 不 够 ，大 政 策 与 小 运 作 、低 份 额 的 矛 盾 突 出 。争 取 国 家 政 策 支 持 的 敏 感 性 、主 动 性 不 强 ，在 项 目 6 储 备 、项 目 争 取 、项 目 建 设 上 ，不 善 于 寻 找 有 利 于 项 目 资 金 实 施 的 切 入 点 ，尚 未 做 到 上 级 扶 持 政 策 与 自 身 优 势 的 有 效 对 接 ，尚 未 实 现 执 行 政 策 原 则 性 与 实 际 操 作 灵 活 性 的 有 效 结 合 。 三、实现恩施州“绿色繁荣”的财政对策 （一）实施生态立州，打造地域性旅游品牌 一是合理保护和开发利用生态型资源。要充分利用好森 林、植被资源优势，更要保护好森林、植被资源优势，并实现 向经济优势的转化。一要推进生态公益林建设。重点实施低 产林改造，提高森林质量；实行科技兴林，搞好优良乡土树种 的选育实验和推广，提高林地产出率。二要积极发展林业生 态产业。目前，全州可采伐利用森林蓄积达 1700 多万立方米。 要按照充分利用资源优势、突出地区特色、符合市场需求、 形成生产规律的原则，因地制宜，注重特色，编制好林业产 业基地建设规划，搞好资金筹措和科学营运，以推进林业产 业化为途径，提高生态资源的综合效益。三要抓好林业要素 市场建设，逐步规范森林资源流转行为。四要扩大高价值野 生动物人工驯养繁殖品种范围和规模，提高产品附加值。 二是壮大生态文化旅游产业。围绕鄂西生态文化旅游圈 建设，按照全州“一 轴（以清江为旅游发 展主轴）、两极（恩施、 利川市旅游经济增长极）、三区（清江中上游旅游区、神农溪 旅游区、坪坝营旅游区）”的总体布局，着力支持旅游资源的 7 整合，打造恩施生态文化旅游的地域性概念旅游品牌，变生 态优势为经济优势。在提升神农溪景区、启动坪坝营生态休 闲度假旅游区和水布垭景区建设的同时，重点抓好腾龙洞、 恩施大峡谷、清江闯滩、恩施土司城、梭布垭石林等核心景 区建设，加大对景区的改造力度，提高产品档次，努力把特 色做优、精品做强、品牌做响，把核心景区建成精品名牌；完 善配套服务功能，加快配套服务设施建设，提升接待能力；大 力开发旅游文化产品，充分发挥旅游业对文化的承载与传播 功能，拓展文化对旅游产品的丰富与升华功能，深入挖掘旅 游产品和旅游服务的文化内涵，力争形成恩施生态文化旅游 地域性品牌。 （二）实施产业兴州，壮大重点产业集群 一是加大工业园区建设。按照“布局集中、用地集约、产 业集聚”的 总体要求， 进一步完善工业 园区发展规划，拓宽融 资渠道加大投入，加快园区基础设施建设，完善功能，构筑 招商引资平台；积极拓展园区空间，做好资源整合，在集聚中 发展工业，在发展中提高工业，突出工业园区产业集聚的成 效；拓宽视野，瞄准高精尖和技术密集型产业，大力提高园区 项目科技含量和园区承载力，使之成为承载全州发展工业经 济、培育十大产业集群产业，进而成为转变经济增长方式的 主阵地。 二是重点培育农业特色产业龙头企业。以国家农业综合 8 开发扶持民族地区经济发展政策创新实验区为契机，重点发 展卷烟、茶叶加工、富硒绿色食品等企业，重点向辐射力广、 带动能力强、区位特色明显的农产品及其开发项目倾斜，提 高龙头企业对产业内特色产品的市场吸纳力，每个产业确定 23 家企业进行重点扶持。同时，对现有的农副产品加工流 通储运企业进行分类排队，选出龙头企业重点扶持，促其尽 快形成规模、上水平、上档次。促进林产品精深加工，提高林 产品经济效益。以建设全省重要的生物制药基地为目标，推 动药化产业快速发展。支持企业立足本地资源特色，投资农 产品加工领域，更新落后的生产设备和环保设备以及质量检 测检验仪器，标准化生产，提高技术改造和创新能力。 三是扩大优势资源开发深度和规模。加快推进铁矿资源 开发，积极推动武钢“ 双 50 万吨“ 铁矿实验项 目建设，为建成 国家级高磷鲕状赤铁矿试验基地打基础。加快推进磷矿、钒 矿、大理石、方解石、高岭土等矿产资源深度开发，延伸产业 链，提高附加值。持续有序推进水电资源开发，加大力度推 进煤矸石发电、风电开发、生物质发电和天然气开发。大力 支持湖北中烟公司恩施卷烟厂 50 万箱卷烟生产线投产达产。 加快建材工业资源整合和结构调整，支持腾龙公司和金凤公 司新型干法旋窑水泥生产线尽快投入正常生产，支持华新水 泥恩施公司技改扩能配套项目建设。 四是强力支持“过百、超千、达 亿” 工程。 强力支持“过百、 9 超千、达亿”工程。围绕 全州重点工业建设项目，继续安排州 级重点工业专项资金每年支持 1-2 个重点工业项目建设，支 持推进 100 个投资在 50 万元以上的新建、续建技术改造和 产业优化升级项目；配合抓好 100 个投资在 1000 万元以上 重点技术改造项目的调度和跟踪管理。围绕重点基础设施建 设项目，加大财政支持力度，推动城市发展规划的科学设计， 积极引导社会资金投入城市建设，支持城镇建设，提升城市 发展层次。同时，突出抓好城乡电网、邮电通信网、现代信息 网、广播电视网建设。 （三）实施富民稳州，集聚财政经济发展后劲 一是支持板块基地建设。支持稳定粮食播种面积，提高 耕地复种指数，着力调整粮食生产结构，提高种粮农民收益。 以建成“全国知名的绿色产业基地” 为目 标，按照产业特色化、 基地规模化、加工集约化、产品品牌化的要求，高标准建好 100 万亩优质茶叶基地、100 万亩优质林果基地、100 万亩中 药材基地、100 万亩优质特色蔬菜基地、200 万亩优质马铃薯 基地，烟叶种植面积稳定在 60 万亩以上。按照“一乡一业、一 村一品”的要求， 进 一步优化产业区域布局。对资源特色突出 的乡镇，集中资金和项目，实行重点扶持，努力提高产业集 中度，尽快实现区域化布局、规模化经营、协作化生产，并通 过产加销互动、延长产业链形成产业的综合竞争特色，实现 多个产业的集群发展，全面提升新兴特色产业的生产能力和 10 市场竞争力。 二是加强特色品牌建设和整合。积极发展无公害食品、 绿色食品和有机农产品，着力打造恩施绿色产品地域性商标。 首先，支持优良品种研发、引进，扩大种植面，着力搞好全州 茶叶、水果、魔芋、蔬菜、地道药材等五大特色产业种子种苗 繁育体系建设。支持建立产品标准化的检验体系和评测体系， 按照无公害农产品的标准化生产技术流程，制定农产品收购、 加工、包装、储运等环节的质量控制体系，形成规模化和专 业化的名牌产品生产，提升品牌效应。其次，支持企业通过 产品推介会、交易会等形式扩大宣传，尽快培植一批全国、 全省知名品牌，提高产品知名度和市场占有率，实现“恩施 全国知名的绿色产业基地”的地域性品牌效应。第三，支持 组建各类特色农产品农村专业合作经济组织，对现有的营销 联合体、农村经纪人、经销大户和营销服务公司等中介组织， 给予适当的财政奖励和政策支持，充分发挥其在产销衔接、 技术服务和协调、价格等方面的作用。第四，突出区域概念， 整合品牌。一种产品全州确定一个品牌，严格准入标准，整 合其他品牌，以恩施州为名整体打造，走品牌效应之路。全 州建统一的特色产品展示平台、柜台，各县市特色产品集中 上柜，增强特色产品恩施地域概念，实现“ 恩施全国知名 的绿色产业基地”的地域性品牌效 应。 三是建立多方参与的长效投入机制。作为民族地区，新 11 农村建设战线长、任务艰巨，其投资需求和财政资源有限的 矛盾极为突出，仅靠增加财政投入是远远不够，必须通过提 高财政资金投入使用效果,发挥其杠杆效应、导向效应、放大 效应,积极引导社会资金投入，形成新农村建设资金来源多渠 道的新格局。对财政支持新农村建设资金的投入要做到不 “缺位” ，不 “越位”，合理界定 财政支持的范 围和重点,区分哪 些事情可以通过市场或者非盈利组织来办，哪些事可以由农 民自己办，哪些事需要政府加以扶持。通过充分发挥市场引 导作用和农民在新农村建设中的主体作用，逐步实现财政支 持与市场调节的有效对接，确保农业和农村经济快速发展， 夯实并增强财政经济发展后劲。 （四）实施开放活州，建立财政经济良好发展机制 一是理顺财政经济管理体制。首先，要发挥好对经济增 长和产业结构的调节作用。财政集中的财力除了作为公共服 务的报酬外，还有一部分用于扩大再生产、用于短线产品或 关键产业，对比留给企业安排和支用，结果自然不同，其影 响着经济增长和产业结构，对国民经济发展的速度和比例起 调节作用。这就要求财政部门应会同有关部门，从社会劳动 创造价值、优化资源配置、协调产业关系、提高社会经济效 益来综合加以研究和确定。其次，发挥好对公共服务规模结 构的优化作用。要以构建和谐社会，提高人人享有基本公共 服务水平为目标，坚持政府主导，确立政府在推进社会事业 12 发展中的主导地位，强化政府公共服务职能；坚持公益性为 主体，把满足人民群众基本公共服务需求作为社会事业发展 的首要任务；坚持公平效率并举，在促进人民享有基本公共 服务的权利平等与机会均等的前提下，提高公共资源配置和 分配效率；坚持均衡发展，优先发展基本公共服务，强化重点 领域、薄弱环节和薄弱地区的发展。第三，发挥好政策支持 作用。以民族扶持政策为框架，做好相关政策的梳理、清理、 制定、建议、协调、对接和争取工作，为加快民族地区发展提 供财政政策支持。对省委、省政府所有扶持文件进行分类整 理、认真梳理，逐条逐项细化落实。对以前发布的政策文件 进行全面清理，凡不符合上级政策的一律废止或予以修改， 为加快振兴民族经济扫清政策障碍。 二是拓宽企业融资渠道。努力破解企业发展融资难题， 加大财政贴息力度，对企业技术改造、民营经济发展、外贸 出口等具备一定融资能力给予扶持。支持完善担保体系，重 点支持中小企业信用担保体系和高新技术投资风险担保体 系建设，大力推进小额担保贷款工作。加大财政奖补力度， 建立财政补助项目的市场化竞争择优机制，按照公开、公平、 公正的原则，采用扩大选择面，公开招标、专家评审、项目公 示等方式，扶持发展有实力、有潜力、有所作为的项目；用好、 用活政府奖励手段，在促进外贸出口、鼓励招商引资、实施 名牌战略、开展技术攻关、培植纳税大户等方面可适当安排 13 奖励资金，调动经济主体发展的积极性和主动性。 三是整合财政资金。大力整合财政专项资金，调整优化 支出结构，集中财力办大事。对现有财政专项资金进行大跨 度整合，统筹安排使用，改变分散管理、各自为政的管理局