(论文)主动适应乡镇新形势 积极寻求工作大突破

主动适应 “三农 ”新形势 促进乡镇工作新跨 越 摘要：论文深入分析了新时期乡镇工作的变化、面临的困难和 问题，并从 职能定位、工作思路、工作重点、工作机制等方面提出了做 好新时期乡镇工作的方法和对策，同时在乡镇体制改革方面也提出 了作者独到的见解。它将为做好新时期的乡镇工作提供积极的借鉴作 用。 关键词：适应 新形势 促进 乡镇工作 乡镇是国家政权的基石，是农村改革发展的前沿阵地。做好新时 期乡镇工作， 对于推动农村发展构建和谐社会，具有十分重要的意义。 改革开放以来，农村面貌发生了巨大变化，乡镇政权组织发挥了不可 替代的重要作用，但是一些新情况、新问题的不断涌现，给乡镇工作 带来了新的困惑，需要予以重视并认真研究解决。 一、 新时期乡镇工作的变化。 “三农”是乡镇服务的主对 象， “三农”工作的新变化，势必对乡镇工作提出新的要求。 一是农民群众有了新期盼，乡镇工作面临新要求。新时期农民已 2 不满足于吃饱穿暖，解决温饱问题，对物质及精神的需求层次更高。 物质上，农民更加期盼改善生产生活条件，持续增加收入；精神上，农 民更加期盼个人的民主权、管理权等合法权利得到充分尊重和保护， 有一个和谐的社会生活环境，对文化知识的渴求和技术信息的需求能 够得到满足。这决定了乡镇工作必须紧紧围农民所想所盼，重新确定 职责和转换职能。 二是农业生产有了新方向，乡镇工作面临新内容。在农业生产中， 农民已不满足于信用社贷点款、政府给点物、科技人员上堂课的简单 服务方式，而是希望政府提供贯穿于生产经营全过程的信息、技术等 “一条龙”服务；已不满 足 于以家庭为单位的独立经营方式，而是渴望 政府引导他们进入市场、与市场对接，成为市场的主体。这种变化，决 定了乡镇工作必须开拓农民增收渠道，农业生产经营服务以及培育市 场主体上，要有新的作为。 三是农村有了新变化 ，乡镇工作面临新课题。城乡交流的日益 频繁，农村与外界的联系日益密切，农村社会完全摆脱了封闭、保守 的落后状态，越来越多的农民进城务工，置房安居、创办企业，其思想 观念和生活方式均发生了重大变化，这些都使农民的组成部分更为复 杂、思想更加多元，民主意识、法制意 识更强 ，教育管理的难度更大。 3 如何做好对农民的教育管理，维护农村稳定、促进社会和谐，已成为 乡镇基层必须解决的重要课题。 二、新时期乡镇工作面临的困难和问题。面对新形势、新 要求、新任务，乡镇工作遭遇到前所未有的新挑战。 一是职能转变不到位，导致乡镇工作无所适从。部分乡镇对机构 改革的理解不透彻，对新的职能把握不准。或者虽然明白应该干什么， 但不知道如何去干，表现为“过去办法不能用， 现在办法不适用，新的 办法不会用” 。比如，近年来，随着农村经济 体制改革力度加大，政府 职能进一步转变，行政审批事项逐步取消，政务公开全面实施，再加 之设在乡镇却由上级政府部门直接领导的七站八所对乡镇政府权力 的肢解，农 民对乡镇政府的依赖性大大降低。特别是农业税停征后， 乡镇政府除了征收社会抚养费及办理有关证明外，已无多大行政安排 职能，带领 群众致富奔小康在经济非常贫困的地方更是难上加难，这 在一定程度上弱化了政府在老百姓心中的“ 无所不能” 的形象，也让不 少乡镇干部产生一种大权旁落、今非昔比的失落感。因此，目前相当 一部分乡镇的职能履行不充分、不完全。 二是权力责任不对等，导致乡镇工作力不从心。目前“ 分块分割” 的行政管理体制，致使乡镇的责任无限大，而对应的权力却很小。比 如：乡镇有发展经济、促农增收的责任，却无独立的财政权力；有提供 公共服务、 发展民生的责任，却无支配公共资源的职能；有推进民主、 4 促进和谐的责任，却无司法管理的权力，属于典型的“ 小马拉大车”。 比如，近些年来，县以上的各级党委、政府、各个部门都向乡镇下达各 种各样的任务。诸如：道路建设、教育达标、民兵训练、卫生防疫、农 村养老保险、社会治安、农(电)网改造、环境保护、改水改厕、报刊订 阅等等，这些名目繁多的任务，层出不穷。有的乡镇有时一天要接到 好几个下达任务的文件，接待好几拔来交待任务的“上级领导” ，而凡 是这些“上级领导 ”、红头文件下达的任务，绝大多数都是没有经费支 持的，乡镇政府要承担这么多任务、要办这么多事，也就是说有这么 多的“事权”，但 乡镇政府的“ 财权”却非常有限。这种责任与权力的不 对等，使乡镇履行职能受到限制，开展工作力不从心。 三是干部作风不过硬，导致乡镇工作效能不佳。有的乡镇领导干 部只顾忙于各种会议、检查、考评等工作的多，而深入农户、田间地头 调研、解决 问题的时间却很少；有的乡镇干部早晨出城，下午入城， “走 读现象”突出，难以利用农民早出晚归规律，有 针对性地安排工作时 间；有的乡镇干部知识结构老化，工作能力和水平不能适应新时期乡 镇工作的需要。 四是工作任务超责权，导致乡镇工作疲于应付。考核的责任都是 乡镇， 过多的考核任务，一味压任务、下指 标 。比如，前些年，自上而 下强调政绩工程，要乡镇一级在诸如小城镇建设，调整产业结构，发 展乡镇企业，普及九年义务教育等各个方面达标升级；目前，乡镇一 级仍然在进行招商引资的大跃进，这些都是自上而下积极行政造成的 结果。而对 于乡镇来讲，上级下达的各项任务，无论是否在职责范围 5 之内，都必须无条件完成，往往使工作陷入繁忙的会务、检查之中，腾 不出更多的时间服务“三农” 。 三、做好新时期乡镇工作的方法与对策。针对新的发展环 境和工作环境，乡镇干部应该以与时俱进的精神状态和求真务 实的工作作风，创新工作举措勇于破解乡镇难题，积极探索新 时期做好乡镇工作的新路子。 1、要在职能定位上， 实现由“对上负责”向“对下服务”转变。 针对新时期“三农” 工作出 现的新变化， 乡镇应站在服务发展、促 进和谐的高度，把职能转变到实现群众的现实需求上来。把富民强乡 作为第一要务,就是从当地实际出发,理清发展思路,发挥优势,找准突 破口,调整优化产业结构,培育壮大主导产业,引导农村什么挣钱就干 什么,什么有市场就搞什么,推进“一村一品”向“ 一乡一业”提升,夯实农 民增收基础,在富民中强乡,在强乡中富民。要围绕实现群众所想所盼， 强化公共服务职能，大力发展农村社会事业，加快农村基础设施建设， 完善农业社会化服务体系， 为农民提供更多更好的公共服务。要围 绕实现群众增收致富的愿望，稳定和发展农村基本经营制度，维护农 民的市场主体地位，加强对农村市场的监管，不断拓宽农民增收渠道， 为农村经济发展创造良好的环境。要围绕发展民生、构建和谐，积极 开展扶贫帮困和农村低保工作，加强社会管理的薄弱环节，化解社会 矛盾，保持社会稳定，促进农村和谐。 归结起来，就是要发展农村经济， 6 增加农民收入；搞好公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农 村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。努力使乡镇职能与形势发展 相适应，更好的为“ 三农”工作服务。 2、工作思路上，要实现由“全能管理”向“优质服务”转变。 搞好新时期乡镇工作，乡镇一级应进一步转变观念，增强服务意 识，把以管理为主的模式转移到以服务为中心的轨道上来，为群众提 供良好的公共服务。认真落实国家各项支农、惠农政策，健全完善社 会保障体系建设，始终关注民生、发展民生，让群众共享改革发展成 果。加快发 展以农村水、电、路、 讯、为重点的基础设施建设和教育、 文化、卫生等社会事业，改善农村生产生活条件，为提高农民生产生 活质量创造条件。要为农业生产提供优质服务。乡镇工作应从村民生 产经营实际需求出发，在政策、资金、信息、技术等各方面，提供力所 能及、切实 有效的支持，为农民排忧解难，帮助解决生产经营中的困 难。 进一步加 强对农民就业的指导、服务和培训，拓宽就业渠道，促进 农民增收。要努力搞好社会管理工作。强化属地管理工作，加强社会 治安综合治理，抓好信访稳定、矛盾调解等工作，认真化解农村社会 矛盾，妥善处理各类利益纠纷，为构建农村和谐创造良好的环境。 3、在工作重点上，要实现由“抓大农业”向“抓大市场”转变。乡镇 职能转变后， 乡镇工作应遵循市场规律，集中精力做好引导、服务和 协调工作，帮助农民进入市场，成为市场的主体。要合理制定农业经 济结构调整规划。以服务经济发展为抓手，结合自身实际，研究制定 切合本地发展实际的农业结构调整政策和发展规划，引领农业经济发 7 展方向。指导农民突出区域特色，培育建设合理的种植、养殖和加工 基地，推动农业生产向专业化、规模化、 产业化的现代农业方向发展。 要致力提高农民的组织化程度。根据农业产业化和市场化的需求，大 力培育发展农民专业合作经济组织，减少农民生产的盲目性，不断提 高农业的生产效益。鼓励发展以农民为主体的农村经纪人队伍，引导 农民进入市场，与市场对接。要大力推进产权制度化创新。进一步创 新工作方法，通过土地资产、劳力入股、吸 纳农民资金等多种方式，大 力发展和培育农村股份合作制经济，让农民更多的参与资本运营，并 从中获取利益，真正成为市场的主体。 4、在工作机制上，要实现由“压力型 ”向“关怀型”转变。 “上头千根线 ，乡镇一针穿”，这是乡镇工作的真实写照。要改变 这一现状，必 须为乡镇“ 减负松绑”，创造宽松的工作环境。县级各部 门要围绕经济建设这个中心，合理调整和安排各项工作，严格控制非 生产性任务下派，减少基层工作压力。各部门制定出台政策要注重配 套衔接，增 强可操作性，在下达各项指标任务时要充分考虑乡镇的承 受能力，量力而行，同时要为乡镇工作任务的完成提供相应的配套服 务。上级党委、政府要适当压缩或取消一些不必要的达标升级、检查 评比活动， 对乡镇工作的检查考核要简化程序和办法，重点考核工作 实效，不能 单纯强调投入、装备。禁止多 头检查 ，慎用、少用“ 一票否 决” 。要赋予乡镇必要的权力。按照中央要求除工商系 统和公安、国土 等部门外，不再有其它上级垂直管理的机构，如计生办、林业站等“ 七 站八所”，由乡镇进行管理，县（市）级部门只 进行业务指导，从而建立 8 起权责对等，上下配套、运转协调的乡镇工作体系。要关心乡镇干部 成长。结合乡镇工作实际，建立起科学合理的干部作用激励机制，对 于那些工作能力强、脚踏实地、默默奉献的乡镇干部，及时提拔到领 导岗位或交流轮岗。对于乡镇干部生活上的困难，要给予足够的关怀 和帮助，激发他们立足乡镇、干事创业的激情和积极性。同时，乡镇一 级也要建立健全乡镇干部包村驻村制度，鼓励乡镇干部到村任职，克 服“走读”现象，切 实提高乡镇干部综合素质和工作能力。 四、乡镇体制改革工作之建议。众多事实证明，现有的乡 镇体制已经不能够适应目前的形势、满足当前发展的需要，已 经成为解决三农问题、保持社会稳定的障碍，已经到了非改不 可的地步。 关于乡镇体制改革的呼声由来已久，早在 2004 年 2 月，华中师 范大学就会同中国财经政法大学、中国改革杂志社和搜狐网站召开了 乡镇体制改革研讨会，来自国家农业部、民政部的官员，以及全国各 地的专家学者和一线的工作者近百人参加了本次研讨会。总体来说， 这次“ 乡镇体制改革 ”研 讨会几乎所有的与会者，不管是 专家学者，还 是政府官员都认为现有的乡镇体制已经到了非改不可的地步。 人们关注的重点主要集中在这么几个问题上面：乡镇体制到底该 怎么改？乡镇作为最基层的政权单位还有没有存在的必要，若存在其 职能怎么来准确的定位？谁来组织农村脆弱的小农面对竞争的市场， 9 是民间组织还是基层政府？不同的人有不同的观点，其中之一就是要 逐步撤消乡镇政府，其主要理由为：乡镇一级消耗了本来不多的从农 民那里收取来的税费，取消乡镇建制可以减轻农民负担。同时，乡镇 政府做了很多“逼民致富 ”的坏事。 但笔者认为，目前取消乡镇建制是一种过于激进的主张，因为这 种主张忽视了中国是后发外生型现代化国家的本质及未来中国社会 可能出现的各种波动。 首先，中国最为基本的国情是有 8 亿多农民。在有着众多人口， 而且无论是经济还是社会文化乃至政治上日渐边缘化的庞大农村，出 现各种特殊的问题都有可能，变数太大，而这些问题处理不好不仅会 影响到农村的发展和稳定，而且还将会严重影响整个中国的现代化进 程。 其次，取消乡镇建制者认为，乡镇建制取消后的权力真空分别由 有关县直部门和乡村民间组织来填补。但是，目前我国的乡村民间组 织得发育还很不完善，让分散的小农去独立面对市场，其后果必然是 惨重的。政府必须承担起这样的责任。同时，有很多的公共事务，诸如 提供公共产品、组织对抗重大自然灾害等等是其他组织所无法替代的， 必须要由政府来组织动员。还有，当前农村面临人多地少的矛盾，想 要摆脱贫困的状况，必须要减少农民的数量，而这也只有依靠强大的 政府，通过 加快城市化进程，逐步组织引导农民离开农村才能实现。 第三，乡镇政府乱收费，很大程度是因为财政转移支付的不足， 没有独立的财权。乡镇建制本质上是国家行政机器的一部分，是完成 10 国家行政要求的一级建制，应该由国家进行统筹财政支出，而不应由 那些只有很少农业收入的农民来养。如果解决了这些问题，乡镇政府 就可以有更多的精力去组织发展经济，改善当地的治理水平。 第四，乡镇一级做了很多“逼民致富”的坏事。对此我们只要稍加 分析便能发现造成这一事实的原因，与其说是因为乡镇建制的存在， 不如说是自上而下期待乡镇一级积极行政的结果，其根本原因在于所 谓的“ 压力型体制 ”。因此我们说诸如“ 逼民致富” 之类坏事的产生，根 源在于现行的行政管理体制及其背后的逻辑与理念，而非乡镇建制本 身。 鉴于以上原因，笔者认为要在维持目前