(上)群体性纠纷的“救生艇”

群体性纠纷的“救生艇”（上） 胡洁人 【内容提要】本文主要研究在我国社会的转型时期，当前城市社区内新型人民调解机构如何处理、 如何解决群体纠纷，为构建与维护和谐社区提供理论和实际的经验借鉴。和谐社会并不等于消灭了一切 矛盾和纠纷，而是一个拥有合理的多元化的冲突解决机制的社会。本文的两个重要研究目标：一是当前 我国城市社区中作为社区和政府沟通中介的社区人民调解组织如何协调和解决群体性纠纷?二是透过以政 府购买服务为特色的“林乐人民调解工作室”在社区冲突解决的作用，探讨民间组织与国家的互动及其 合作机制。本文试图从政治社会学的视角来解释在经济较为发达的城市，在我国政治体制和社会文化影 响下的社区群体性纠纷处理的发展历程，阐述在目前我国政治现状下，这种民办非企业的独立法人团体 并以 GONGO 形式运作的人民调解工作室，会更好地发挥政府与社会之间“中间桥梁”的作用，有利于 “小政府、大社会”的治理理念的推进以及维护社区的和谐。 一、当前城市社区冲突研究分析 随着我国社会由计划经济向市场经济体制的转型，城市基层管理体系已经从垂直型的单位制为主变 为由基层政府主导的社区制为主(Wu，2002，华伟，2000)。由于近年来的城市改革以及基层管理重点转 向社区建设，社区逐渐取代单位成为各级政府及其代理机构、商业组织和市民等各方利益竞争的一个重 要场地(石发勇，2003)。以往在群体行动和草根抗争领域的相关研究较多关注在农村基层社会(Scott， 1985，1990，1998;应星，2001;李连江、欧博文，1997;于建嵘，2003，2004，2008;O?Brien，1996， 2002;Read，2003 等)，这些研究认为，导致集体抗争兴起的重要因素包括“政治机会结构”的出现、政 府在一定程度上的容忍、市民领袖或抗争行动组织者的出现、社区成员的支持、市民权益意识的增长以 集体记忆的促进，同时也提出了如因“压迫性反应”(于建嵘，2003)导致的维权抗争及从“依法抗争” (李连江、欧博文，1997)到“以法抗争”(于建嵘 2004)的农民集体行动的主要方式。一些外国研究 者也有对中国大陆冲突的调查，主要也是关于农村日常生活中的冲突处理(Thireau Thireau，2003)。 然而实际上，具有中国特色的单位制和社区制是国家政权建设与城市社会相互适应的产物，构成了 城市基层社会的基本结构(朱健刚，1999)。在当前城市的社区制体制下，冲突的种类较以往单位制时期 更为多样化、复杂化，冲突的解决途径也日趋多元化。较为完善的司法制度和较强的关系网络的确有助 于实现社区居民维护自己权利的目标，而更为重要的就是体制的根本改善与发展，社区组织被要求进行 相应的调整和制度创新，这对于在第一时间发现纠纷、解决纠纷以及维护社区稳定和谐具有更为深远的 影响。 当前宏观的社会经济变迁及城市更新所引起的城市问题集中体现在三个方面：市场经济改革引起社 区公共事务剧增，原有社区政府能力明显不足;城市化进程要求广泛的社会动员，社区居民的动员首当其 冲;人们生活水平的变化引起对生活质量的要求提高，社区居民的维权和自治意识大大增强，小区发展和 改善小区管理提上议事日程。 由此我们关注在处理纠纷的体制上，社区组织的权力如何安排以及社区与更大范围的权力体系的关 系问题。在五十年的国家建设过程中，国家的权力如何通过社区调解组织与制度渗透到社区内?社区解决 矛盾的权力又如何在不同组织之间配置?面对宏观的社会变迁，社区内权力组织，尤其是政府组织如何依 赖其资源及其面对的环境限定，运用和创造各自的权力，回应和推进这一变迁?这些问题成为本文关注的 主题。本文试图从上海社区群体性纠纷解决机制出发，通过对社区内新型的以政府购买服务方式成立的 人民调解工作室如何成功解决社区群体性纠纷来探求中国城市冲突解决机制的改革及发展，从而考察国 家与城市民间组织的互动关系。本文强调新型人民调解组织形式的重要性，因其与传统民间调解的区别 在于，前者是组织化、程序化的，而后者依托的是个人。人民调解的变迁实际上也表现为组织的变迁。 从 2006 至 2008 年，笔者进入并亲身参与林乐人民调解工作室对纠纷的调解过程，多次参加相关的 人民调解会，并实地观察研究，开展大量开放式访谈来理解和纠纷有关的信息以及处理过程。前后采访 对象共达七十多人次，其中涉及地方政府官员(包括区政府和街道办事处的相关部门)、工作室的工作人 员、社区组织领导人、社区运动积极分子、上访代表以及参与事件的普通居民。同时，也收集了大量有 关社区纠纷的历史背景和人民调解组织发展过程的资料。 下文将首先介绍 “林乐人民调解工作室”作为民办非企业的半官方社团组织与社区其他机构的关系， 其后将分析工作室对 J 街道一起长达 14 年的社区群体性纠纷的调解与解决的具体案例，并总结工作室的 行动策略和能动性的发挥。在此基础上，本文将进一步揭示体现这种半官方的民间调解组织产生和发挥 作用的制度背景，并探讨人民调解组织社会化运作对于推进“国家”与“民间”互动的积极作用。 二、工作室的运作模式及其与社区工作网络的关系 这个新型的以个人名字命名的人民调解工作室成立的动机是什么?工作室如何与国家的权力控制联系 在一起?政府主导酝酿而成的工作室代表了政府怎样的行为动机和治理方式的转变?从法律角度看，人民 调解属于自治范畴，人民调解机构与政府职能部门是业务指导关系，因此工作室的社团化运作从理论上 讲应该是其自治性的表现。而在实际工作中，工作室与政府各部门有着很强的行政依赖关系，有时表现 为领导与被领导的关系，体现 GONGO 组织的特点。 “林乐人民调解工作室”位于上海市 N 区 J 街道的社区服务中心内，据街道司法所 W 所长的介绍 ：自 2005 年街道成立社区服务中心，政府把百姓的需求看得很重，要体现“以人为本”执政理念的切 实行动。林乐原是居委会调解主任，在社区有一定知名度，后来她开通调解热线，反响很好，市民很需 要，也解决了很多实际问题。社会转型时期需要有专门机构来处理调解纠纷，之后市政府就开通司法服 务窗口，处理人民调解和两劳安帮(劳改人员的改造、再就业等)，直接面对居民。居委会的调解主任流 动性很大，而且对调解主任本身素质要求有能力、口才和一定的法律知识，且必须熟悉社区情况。社区 矛盾各种各样，需要有一定资历和社会经验的人来处理。林乐工作室于 2003 年 10 月成立，以她的个人 名字命名，一是因为她本身有丰富的调解经验，几乎毕生在社区从事最贴近居民生活的工作，居民很信 任她;二是她有高超的处理纠纷的技巧和手段，工作能力很强;三是因为现在的居民维权意识大大增强， 弄不好就要曝光媒体之类，造成不良影响，以前光有街道调解委员会和居民委员会不够，很多纠纷难以 处理，急需一个规范化的纠纷处理机构以防止矛盾激化。 工作室的诞生是城市社区建设中权力下放到街道层面的结果，目的是为了加强街道调委会的工作力 度，也是上海市人民调解组织变革的代表，是在原有的居民调解小组、居委会调解委员会以及街道调解 委员会的工作网络中增加的调解机构。这种在街道层面建立的人民调解工作室的方式到现在为止已经在 上海各其他区的街道推广，形成一种新型工作模式。工作室的工作网络，纵向的包括工作室与街道(司法 所)、区司法局、居委会、信息调解员的关系;横向的工作网络包括工作中与其发生密切关系的公安部门 的支撑与合作、同区法院的合作，以及与社区其他民间团体的合作。随着政府机构的改革，在街道层面 原来分立的条块之间的矛盾得到了缓解，条块之间的各机构部门也开始了广泛的合作，所以无论从横 向网络还是纵向网络来看，工作室是嵌入在社会工作网络与制度环境中的。 (一)工作室与街道司法所、区司法局的关系 J 街道办事处的内部职能科室包括司法所、市容管理科、保障科、计划生育办公室、组织科、综合治 理办公室、宣传统战科、社会发展科，还有行政办公室、档案室、社区事务值班室以及居委会换届选举 办公室等，是典型的政府科层制结构。而在众多的机构中，直接负责工作室的职能部门是司法所，工 作室的业务也受司法所指导，而司法所则是县区司法局在乡镇人民政府(街道办事处)的派出机构，是承 担乡镇人民政府(街道办事处)管理司法行政工作的职能部门，在县区司法局和乡镇人民政府(街道办事处)的 领导下进行工作。司法所对人民调解的指导具体表现为定期召开各级调解主任例会，开展对调解人员 的业务培训，并结合本地区民间纠纷发生、发展的规律及新情况、新特点，重点抓好防止纠纷激化工作， 有针对性地组织纠纷排查和专项治理活动，积极协助和参与重大疑难和易激化民间纠纷的调解。 工作室和司法所都属于综治委体系中的一部分，下属综合治理办公室，上级部门还有区司法局。彭 勃 2003 年在调查中发现：区司法局和街道虽然只有业务上的指导关系，但前者可以通过评比工作来加强 对后者的“领导”，因为评比的结果对于街道是很重要的。如果能够获得优胜，将有利于提升司法所在 街道政府体系中的地位。不过，由于没有直接的隶属关系，区司法局对街道的控制又是复杂和微妙的， 而且缺乏稳定性。 “林乐人民调解工作室”在 2004 年 10 月注册为民办非企业，是依法独立的法人，由街道政府保障 工作室的运作经费，按照人口计算，街道总共 6 万人口，以每人 2 元的标准，就是 12 万，所以刚开始时 街道每年拨 12 万，现在已增加至 18 万。条件是工作室与街道司法所签订人民调解合作书，工作室每年 要承担街道 40%普通纠纷的调解，成功率需达到 95%以上;需要完成 90%疑难纠纷的化解工作，且成功率要 达 80%以上;还要指导和培训各居委会调解干部处理矛盾纠纷的技能以及负责社区内维护和谐稳定的工 作、活动的组织策划。 虽然司法局管理着街道司法所和工作室，但在实际运作上，上级政府也给予工作室一定的自由度和 权力，尽量让其发挥民间组织的特点，减少政府对它的干预。 (二)工作室与居委会、社区信息员的关系 工作室与居委会在纠纷的解决处理上有着密切的协作，它们之间的业务是谁也离不开谁的“鱼水” 关系。工作室对 J 街道下辖的 13 个居委会需要进行业务指导，对居委会调解委员进行培训，小的纠纷一 般可以在居委会调解下得以解决，解决不了的交由工作室处理，调解成功后当事人双方需与工作室签署 具有法律效力的人民调解协议书。协议书的制作包括证据固定和劝导，协商、笔录、签订协议书、交割、 履行和监督等程序，力求做到法制化、程序化和规范化，体现人民调解的专业化倾向。这个工作居委会 是无法做到的，其间所涉及的专业术语居委会调解委员也并非完全理解，所以居委会在纠纷处理中只是 起到通报消息和解决一些容易处理的小纠纷的作用。 导致居委会无法很有效地解决复杂的纠纷，尤其是群体性纠纷的主要原因是居委会调解人员难保证， 兼职过多，网络作用难发挥，且缺乏经费保障，较难利用国家的权力资源。同时，街道人员认为人民调 解工作必须突破传统模式，在现行法律框架内，进行人民调解组织、机制和工作方法的创新，由此建立 了“林乐人民调解工作室”。 据街道 Z 主任的说明，工作室与居委会实际上不存在上、下级关系，工作室是一个人民调解机构， 是街道设置的一个工作平台，对于各居委会来说，工作室起到一个指导作用。在处理一般性纠纷时，工 作室会提出一些指导性建议，对于突发性以及久调不决的纠纷，工作室将会及时、直接介入调解。同时， 工作室的职能也补充了街道调委会只有牌子，实际没人员的这一空白。 在社区中协助工作室开展化解矛盾纠纷的除了居委会，还有社区人民调解组织在居民小组中设置的 “神经末梢”社区调解信息员。他们的主要作用是及时反映居民中的纠纷问题，特别是注意收集尚 处于萌芽状态的不稳定隐患，争取将其消除在“苗子”阶段，以避免大的纠纷或冲突的发生。(三)工作 室与法院、派出所的关系 根据中华人民共和国民事诉讼法、中华人民共和国人民法院组织法的规定，指导人民调解 委员会的工作是法院的职责。法院也积极把纠纷尽量在诉讼前以调解化解，主要表现在法院对诉前人 民调解和法院委托调解(审前调解)的规定中。诉前人民调解主要是对未经人民调解委员会调解而直接向 法院起诉的部分家庭、邻里纠纷以及其他一些疑难纠纷，法院可以建议纠纷当事人向所在街镇的人民调 解委员会申请调解，法院不再立案(何