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农村水利改革措施评析 农村水利改革 30 年回顾与展望 水利部农村水利司 中国灌溉排水发展中心 农村水利每一次重大改革措施的提出与实施，都与国 家改革开放的大环境、大趋势紧密相关，并随着农村改革 的不断深入而发展变化，承担起相应的历史使命。 1、农田水利管理责任制改革。1978 年中国改革开放之 初，经济改革首先从农村兴起。实行了 20 多年的农村集体 经营被土地家庭联产承包责任制所代替。农村生产经营管 理体制的巨大变革，直接影响到农田水利建设和管理。为 此，中央要求“现有水利工程必须管好用好，充分发挥经 济效益”。在调查总结一些地方建立农田水利管理责任制 经验的基础上，1981 年国家农委批转水利部关于在全国 加强农田水利工作责任制的报告。它吸收了农村土地承 包责任制改革的思路的核心，结合农村水利的特点，创造 性地总结出多种形式的管理责任制。管理责任制今后仍将 长期发挥作用。1985 年颁布的水利工程水费核定、计收 和管理办法进一步从经营手段上增强了管理活力。管理 责任制的逐步落实，明确工程维护管理者，解决了管理者 的合理报酬和工程维护费来源，调动了管理人员的积极性， 提高了工程设施的完好率。这对管好、用好农田水利工程 设施，保障农业生产发挥了很大作用。这项改革措施也存 在一定的局限性，即只解决了工程管理和日常维护，但农 田水利建设长期投入不足问题仍未解决，包括政府投入和 农民投入。到 80 年代中后期，工程不配套和老化破损问题 日益明显，发展停滞不前和效益衰减情况并未从根本上扭 转。1987 年与 1980 年相比，全国灌溉面积净减 1400 万亩， 19841987 年粮食总产量连续徘徊不前。这就是 80 年代后 期国家相继出台“以工代赈”、“农业综合开发”、“劳 动积累工”等政策的背景。 2、劳动积累工制度改革。针对当时国家缺乏建设资金， 农田水利建设出现滑坡，而农村又存在大量富余劳动力的 情况，中央农村政策研究室和水电部经过大量调研，提出 让农村劳动力每年投入一定工日，用于农田水利基本建设， 为自己积累资产的政策构想。1989 年国务院作出了关于 大力开展农田水利基本建设的决定，明确建立了“劳动 积累工”制度。这一政策成为 20 世纪 90 年代农田水利基 本建设高潮的强大动力和投入主要来源之一。由于领导重 视、投入增加和政策对头，90 年代农田水利基本建设成效 十分明显。一个冬春投入劳动积累工最高曾达 102 亿个工 日。整个 90 年代，仅劳动积累工这一项，农田水利基本建 设投入就达数千亿元之多。据调查分析，约 1/3 的劳动积 累工用于农田整治和灌排工程维护改造，1/3 用于山丘区水 土保持，1/3 用于中小河道整治。到 90 年代末，全国有效 灌溉面积达到 8.2 亿亩，比 80 年代末净增近 1 亿亩，走出 了灌溉面积长期徘徊不前的困境，同时还解决了 6000 多万 农民的饮水困难。 随着市场经济体制的逐步建立，农民在就业方式和农 业生产中的选择自主权增加，农村劳动力外出务工经商日 益增多。依靠政府直接组织农民投工大搞农田水利基本建 设的传统做法遇到了新的挑战。用行政命令方式要农民无 偿出工在一些地方越来越难以实行，一些地方采用不出工 就“以资代劳”的方法，加重了农民负担，客观形势要求 劳动积累工制度必须进行变革。 3、以公共财政补助为主导的农田水利基本建设新机制 改革。XX 年以来，国家提出调整财政支出结构，实行城乡 统筹，以工补农，对农民实行“多予、少取、搞活”的政 策，减轻农民负担，取消统一规定的“两工”制度和废止 农业税等一系列农村改革政策。在新形势下，中央连续 5 年出台的 1 号文件都强调要加强农田水利基本建设。发改 委和水利部等五部委联合发出了建立农田水利基本建设 新机制的意见，要求把加强农田水利基本建设作为各级 政府的重要职责，建立以各级政府投入为主导、农户自愿 投入为基础、其他社会投入为补充的多元化投入机制。在 增加财政投入方面，中央财政建立了农田水利建设专项资 金，近几年每年投入都有大幅度增加。为解决农民饮水安 全，中央每年安排几十亿元的专项资金。与此同时，国家 还通过农业综合开发、土地整理等渠道增加用于农田水利 的投入。在中央增加投入的同时，地方政府相应地增加了 农村水利建设补助资金。据不完全统计，XX 年仅中央各种 途径用于农村水利建设的补助资金就有 200 多亿元。公共 财政扶持引导已成为农村水利建设投入来源的主要组成部 分。这一改革，既反映了我国改革开放以来国家经济实力 增强，有能力拿出更多资金扶持“三农”的现实，也说明 我国在建立公共管理和公共服务型政府，完善公共财政体 系，转变政府职能的方面向前进了一大步。在强调增加公 共财政投入的同时，也把引导受益农民根据自己的意愿投 劳筹资作为建立农村水利建设投入保障机制的一个重要方 面。农田水利建设投入新机制和管理体制改革的逐步深化， 使农村水利发展出现了新的契机。大中型灌区和小型农田 水利续建配套节水改造进度加快，节水灌溉技术日益普及 推广。在灌溉用水量基本不增加的情况下，灌溉面积稳步 增加，为农业综合生产能力提高、加快农村饮水安全建设 提供了有力的保障。 4、小型农田水利产权制度改革、农民用水户协会、农 业水权有偿转让等改革措施的探索。农村实行土地家庭联 产承包责任制后，原来的公社、大队、生产队三级所有集 体经济组织逐渐退出小型农田水利工程建设和管理主体地 位，一些地方村民委员会、村民小组承担起小型农田水利 建管主体职责。但相当多的地方，村民自治组织没有负起 建管主体责任，尤其是跨村跨乡的工程，工程权属不明晰， 管理责任不落实。农户的分散经营和农田水利设施由众多 农户公共使用之间的矛盾日渐加剧。农民习惯用“大锅水” ，只用不管；国有水管单位只负责斗渠以上工程，田间工 程和小型农田水利工程整体上处于吃老本状况，老化失修 严重，甚至丧失功能。20 世纪 80 年代推行的管理责任制改 革在一定程度上缓解了管护责任不落实的矛盾，但产权仍 不清，管护主体“业主”并不明确，经营管理活力不足。 需要建立适应市场经济体制的管理体制和运行机制。在这 一背景下，20 世纪 90 年代初一些地方开始了参照小型企业 产权制度改革的做法，采用“承包、租赁、股份合作、拍 卖”等方式，试图让个人在获取经营带来的收益的同时， 为集体和社会承担起工程管护经营责任。在产权制度改革 中，租赁、股份合作占的比例很小，承包经营和拍卖经营 权占比重较大。严格地说，承包经营并不涉及“产权”， 仍属管理责任制改革范畴。总体上看，以机井、塘坝、泵 站、斗农渠道经营权、产权拍卖或承包经营为主的小型农 田水利产权制度改革对于增加经营管理活力，提高灌排服 务水平，发挥灌排服务保障功能遏制工程丢失损坏、无人 负责状况等方面起到了明显作用，使农田水利管理体制改 革向前推动了一大步。据调查，目前已改制的工程数量仅 占工程总数的 35%左右。大量以公益性、准公益性不具备经 营条件的灌排渠道、泵站、水闸、渡槽等无法转让产权。 机井、塘坝等虽有一定经营成分，但大修、更新改造等需 要动员较多劳动力投工，或需要筹集大量资金时，“产权” 购买者仍无力负起责任。小型农田水利产权制度改革的局 限性主要在于它缺少从体制与机制上动员和组织广大农民 缺乏参与建设和管理的积极性，农田水利发展的良性机制 和持续性需要另寻改革措施弥补。在这种背景下以农民用 水协会为主要形式的参与式管理探索弥补了产权制度改革 只强调个人经营积极性、个人负责任的缺陷，从体制上解 决政府扶持下广大用水户参与、共同承