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内蒙古基础设施投资方式选择 (内蒙古财经学院 金融学院，内蒙古 呼和浩特 010000) 摘 要：文章通过对各种私人融资模式的对比，结合内 蒙 XX 市发展的类型特点，寻找出一个既利用私人或民间资 本减轻政府提供基础设施的财政压 力，又利用其提供的先 进管理技术和方法提高公共物品的管理、使用效率的融资 方式，从而 有效地推动内蒙古基础设施建设的快速发展， 为经济的进一步发展打下良好基础。关键词：城市；基础 建设；BOT；TOT；PPP；PFI；内蒙古 中图分类号：F20(226) 文献标识码：A 文章编号： 10076921(XX)01001603 城市公共基础设施是指：城市生存和发展所必须具备 的工程性基础设施和社会性基础设施的 总称。其包括能源 系统(电力、燃气、供热等)、供排水系统(自来水、水库、 引水渠、排污 管网等)、交通运输系统(铁路、公路、桥梁、 空海港等)、邮电通讯系统、(电信、电话、移 动通讯、网 络等)、生态系统(公园、动植物园、城市绿地、公共卫生 等)、防灾系统(防震、 防洪、防涝、消防等)六大系统组 成。随着经济发展，城市化速度逐渐加快。而在城市化过 程中，城市公共基础设施的建设水平直接决定着城市产业 集聚效益和城市化进程的速度，同 时，良好的、具有前瞻 性的城市公共基础设施也是城市可持续发展和现代化的重 要标志。城 市公共基础设施短缺是目前中国城市化发展的 普遍问题，随着内蒙古几年来的高速发展，基 础建设不足 已经成为经济前进道路上的绊脚石，然而目前政府面临着 对城市公共建筑投资财 政投入资金不足，筹资能力有限等 方面的制约，严重影响了城市基础设施的建设。 1 内蒙古经济发展及城市基础设施现状 内蒙古位于中国北部边疆，西北紧邻蒙古和俄罗斯， 地域辽阔。地上、地下资源极为丰富， 被誉为“XX 西铁， 南粮北牧，遍地矿藏”的聚宝盆。近年来，内蒙古经济发 展迅速，城市 化建设进程加快，XX 年，内蒙古自治区实现 生产总值 7 761.8 亿元，比上年增长 17.2%。其 中，第一 产业增加值 906.98 亿元，增长 7.5%；第二产业增加值 4 271.03 亿元，增长 20.5%； 第三产业增加值 2 583.79 亿 元，增长 15.5%。全区生产总值中一二三次产业比例为 11.7 55033.3 。全年人均生产总值 32 214 元，比上 年增长 16.7%，按年平均汇率折算达 4 638 美元。 然而随着经济迅速发展城市基础设施的发展不足对整 体经济的拖累效应的逐渐形成。 1.1 现阶段内蒙古基础建设发展水平 XX 年XX 年全国城市化率由 39.1%增至 45.7%，而内蒙 古则由 31.5%急增至 51.7%。从主要 行业投资看，XX 年农 林牧渔业投资 251.50 亿元，增长 67%；电力、燃气及水的 生产和供应 业投资 753.7 亿元，增长 123% ；交通运输、 仓储及邮政业投资 543.68 亿元，增长 4%；水 利、环境和 公共设施管理业投资 41375 亿元，增长 20%。XX 年内蒙 古基础设施情况具体如 下： 740)this.width=740“ border=undefined 城市发展方面，从表 1 可以看出，内蒙古的人均住房、 城市用水普及率、燃气普及率、 公交车数量等几个指标在 全国的排名都非常落后的，虽然在人均公园绿地、每万人 拥有公共 厕所、人均城市道路面积、等方面排名靠前，可 是如果考虑到内蒙古全区总面积 118.3 万 km2，占全国土地 面积的 12.3，居全国第 3 位，而人口则只有 2 405 万， 位居全国 31 个统 计地区第 23 位，这样所算出的人均指标 正常情况下应该是非常高的，而内蒙古的这些指标也 只是 排到中等，说明其基础建设仍然落后。 740)this.width=740“ border=undefined 工业和环境方面，内蒙古的城市环卫设备总数相对不 足。工业的废气和固体废弃物的排放量 很高，总量位于全 国前列，同时废弃物治理设施数量较少。其原因主要是由 于内蒙古工业化 过程中引入大量重污染企业，而对废弃物 处理的基础设施投入少，现有设备处理能力有限， 处理技 术落后。对比表 2，从工业污染治理投资来源来看，政府补 贴太少，企业自筹量较大 ，然而由于利益因素，其投入规 模相对有限，处理能力远远不能解决现阶段产生的废弃物。 1.2 内蒙古基础设施融资渠道现状 从全国来看，现阶段我国基础建设投资的来源多样化 趋势明显，投入适中的营利性项目多为 企业自筹，这一部 分占比例最大，而基础服务和投资相对巨大的基础性设施 仍然以政府的财 政资金和银行贷款为主，其中政府财政投 入资金又有很大一部分是由发行国债来消化，而民 间和外 资对这类基础建设的投资所占比例依然有限。 而内蒙古已进入高速发展期，随着城市人口比重的不 断快速增加，对城市公共基础建设的需 求也越来越迫切， 然而由于经济起点低，地域广大等一系列因素的影响，现 有的公共财政投 入远远不能缓解公共基础建设落后的压力， 公共基础设施不足对内蒙古的城市化进程和经济 发展形成 了严重的制约。因此，必须引入更加有效和广泛的投融资 模式，加大力度引导民 间资本和外资更多的介入公共基础 设施项目的建设，来解决内蒙 XX 市公共基础设施短缺的 问题。 2 公共基础设施投融资模式种类 2.1 BOT 模式 BOT 是“建设经营移交”(build operate transfer)的简称。其典型定义是：政 府就某个基础设施 项目与私人部门的项目公司签订特许权协议，授予签约方 的项目公司来承 担该项目的投资、融资、建设、经营和维 护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向设 施使用 者收取适当的费用，由此来收回投入融资、建造、经营和 维护成本，并获取合理回报 ；政府部门则对这一基础设施 项目拥有监督权、调控权；特许期满，签约方项目公司将 该项 目无偿移交给政府部门。 2.2 TOT 模式 TOT 是“移交经营移交”(TransferOperate Transfer)的简称，是指政府把已经投 产运营的基础项目 在一定期限内的特许经营权移交给民间投资人，通过在约 定期限的经营， 民间投资人收回全部投资和合理回报，待 特许经营期结束后，政府再将项目的所有权收回的 一种投 资模式。从 TO 过程来看，可以比作是一种贸易形式，其 标的为一定期限内的现金流 量，但从 TOT 整个过程来 看，它是一种既不同于以资信为基础的传统融资模式，也 不同 于 BOT 方式的新融资方式。从本质上看，TOT 融资方 式是政府将城市基础设施租赁给投资者的 一种方式，租赁 企业一次性向政府支付租金。 2.3 PPP 模式 PPP(PublicPrivatePartenerships)模式，是公私 合作制的简称，又称公私伙伴关系 。即公共部门与民营企 业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化 的项目融资 与实践模式，这是一种以各参与方的“双赢” 或“多赢”为合作理念的现代融资模式。PPP 有广义和狭 义之分，广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共 产品或服务而建立的各 种合作关系，包括 BOT、TOT、PFI、DBFO 等多种模式；而狭义的 PPP 可以理解 为一系列项目融 资模式的总称。狭义的 PPP 更加强调合作 过程中的风险分担机制和项目的资金价值最大化原 则。 2.4 PFI 模式 PFI(Private Finance Initiative)模式，是指利用私 人或私有机构的资金、人员、技术 和管理优势进行公共项 目的投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品 和服务进行 购买，也可以合营或授予私营部门收费特权的 形式进行，是继 BOT 之后的又一优化和创新的 公共项目融 资模式，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效 率问题。 PFI 模式主要划分为独立运作型、建设转让型、合伙运 作型。从实践来看，3 种类型中第 2 种 最常见，原因是对 于业主而言，付费者为公共部门，回收风险较低，比较具 有吸引力。同时 PFI 与其他项目融资模式相比，最大优势 在于其适用范围广泛，它不仅适用于经营收益性的 城市公 共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目，是拓 宽融资渠道，缓解资金压力 的最佳模式。 2.5 4 种融资模式的比较 以上 4 种项目融资模式运用到基础建设中相对于传统 政府财政投资有很多优势，其中它们的 共同优势有：可 以有效地减轻整个财政负担和避免大量的项目风险。给 项目所在国或地 区带来先进的技术和管理经验，有利于促 进经济交流、融合。民间资本和外资的介入有利 于提高 项目运作的效率。政府对项目仍然拥有一定的监督权、 控制权和所有权，可以有效 控制基础领域和垄断性领域的 公共性。可以比较快速的筹集外资和民间资本参与，加 快地 方基础设施的建设速度，更快的促进地方经济发展。 当然，4 种融资项目也有其独特性，在不同项目和环境 下，应选择不同的融资方式以适应项 目本身的发展和当地 的具体情况。为了区分 4 种方式在公共基础设施中的使用 差异性，主要 选择适用范围、风险承担、投资主体、资金 来源、使用效率、建设运行和产权所等方面的进 行比较。 通过表 3 的对比，可以简单地得出结论：BOT 比较适用 于大规模、高收益、经营性的基础设 施，如电厂、水厂等； TOT 适用于已建成的具有良好收益率的基础设施，如污水处 理、节水 设施、环保设施等；PPP 适用范围最为广泛，除 了包括 BOT、TOT 等项目使用范围外，还可以 涉及收益率 相对不高的经营性性基础设施，如体育场馆、博物馆、展 览馆等；PFI 最适宜开 发非经营性的公共基础设施，如城 市绿化、城市广场等；ABS 适用于投资较大、有稳定收益 的基础设施，如公路、特路建设。 740)this.width=740“ border=undefined 3 内蒙古公共基础设施投融资模式选择 3.1 内蒙 XX 市基础设施建设类型 从内蒙古经济发展的结构来看，城市的发展主要可分 为 3 种推动类型。资源推动型，其典 型特点是当地具有 丰富的煤炭、金属等矿产资源，对资源的开发促使城市发 展。如鄂尔多斯 、锡林浩特、乌海等城市。商业、工业 推动型，其典型特点是由大量的重工业企业或比较 发达的 商业体系、贸易体系来支撑和推动城市的发展。如呼和浩 特、包头、海拉尔、满洲里 、二连浩特等。特色旅游推 动型。其典型特点是利用当地优势旅游资源来推动城市发 展。 如锡林浩特、呼伦贝尔、阿尔山、赤峰等城市。 3.2 内蒙古不同经济发展特点城市的基础设施的模式 选择 通过以上分析，城市发展的推动类型的模式不同，其 城市基础建设的选择模式侧重点也应有 所区别。 在资源推动型的城市中，往往会有很大的资金量聚集 在当地寻求投资机会。因此，可以充分 借助当地资源优势 带来的资金充裕，在遵循各行业适宜模式的选择基础上， 主要考虑 BOT、P PP 等前期需求资金量较大的投资方式。 例如煤炭资源丰富地区，可以利用当地资源优势，吸 引民 间投资进行电厂等设施的建设；引导资金投资于当地资源 开发与深加工环节所产生的废 弃物处理设施；由于当地资 源外运的需求大，民间资本对当地的道路建设的兴趣也比 浓厚， 可以充分利用这一点来加强城市道路和公路的建设。 同时当地政府由于资源开发税收增加， 财政收入相对宽裕， 文化方面的基础设施，如体育馆、图书馆、广场、博物馆 等基础设施可 以选择 TOT 的方式来进行建设。 在商业、工业推动型城市中，经营性项目按其行业特 性选择即可。而对于经营性较差和非经 营性项目可以相对 较多的引入 TOT 和 PFI 模式来投资建设，这样可以有效的 缓解政府资金压力 大、管理效率低的状况，例如，鄂尔多 斯市准格尔旗薛家湾镇的南山公园，就是采用 PFI 模 式建 设，其日常维护有承包公司负责，政府每年支付一定款项 来购买这种服务，对比政府投 资管理的绿化设施，南山公 园的管理和维护都做得非常到位，从植物的维护、对游人 行为的 约束等都由一种制度化的措施来进行管理，从而使 得整体环境一直保持非常良好的状态，这 样的模式既减轻 了政府的负担，又给市民提供了一个良好的生活环境。 在特色旅游推动型城市中，资金的投资热度远远低于 前面两种城市，运用 BOT、PPP 等方式相 对困难较大，因 此选择 TOT 方式则比较有利于快速发展当地的基础设施， 以有限的资金来运 作项目，之后转让，再用所得资金进行 下一个项目的投资，其发展速度虽然不如 BOT 和 PPP 方 式 快，但是与完全靠政府财政投资相比较其相率仍然较好高。 3.3 政府在投融资项目中的注意事项 在引入外资和民间资本进行基础建设投资的过程中， 政府起着十分重要的作用，其不但需要 创造一个良好融资 环境，还要制定一套科学的管理监督体系。在充分利用外 来资本的同时， 也要保证基础设施的公共性，充分维护公 众利益，防止私有资本利用公共资源的垄断性牟取 非正常 暴利的行为发生。这就要求政府切实做到以下几点： 3.3.1 政府要进行必要的角色转换，同时注重自身信 用问题。在吸引资金的过程中政府 应创造一个良好的服务 环境来为私人投资模式的运行提供基本条件。这就要求对 传统的政府 角色进行转换，应从之前主导、投资、经营那 种大包大揽的家长角色转变为提供公共服务、 组织监督体 系、评价项目经营状况的指导及合作者角色。具体包括审 批权力下放、减少审批 环节、加快审批速度；组织建立项 目建设和运营过程中的监督指导体系；建立和加强项目引 资体系，完善投融资中介体系，为项目引资提供一条龙的 服务。另外，政府还应改进和加强 自身信用度，保持政策 稳定性，避免出现变更投资政策、投资意向、投资规则， 从而损害民 间投资者和外商的合法利益，挫伤其积极性， 要真正建立一个健康、良好、稳定的投资环境 。 3.3.2 政府要把公众利益放在第一位，建立行政审批、 监管透明化。在公共事业私营化 日益发展的今天，以政府 主导管理、以私营公司为经营主体的形式被认为是未来公 共事业的 典型模式，然而由于在私营公司经营的实际操作 过程中，很容易产生腐败问题，使得公共事 业私营化降低 了公众的控制力，欺骗取代了透明度。 3.3.3 政府应尽量避免在公共事业方面出现大型垄断 企业。公共事业本身的特点决定 了其垄断性的本质，然而 如果在其行业内出现全国性的大型垄断企业，政府的政策 则会被垄 断企业为获得超额垄断利润所“绑架”。因此， 政府一定要建立行之有效的控制、监督模式 和体系，同时 要更多的引入竞争机制，形成政府控制、监管下的良性竞 争，避免出现“绑架 ”政府行为的出现，更好地为公众服 务。 3.3.4 政府应完善相关法律，为城市基础设施民营化 提