农村公路养护改革发展现状调研报告.docx

农村公路养护改革发展现状调研报告 在深入学习实践科学发展观的活动中，为把农村公路 管养体制改革引向深入，有效推动农村公路养护事业沿着 健康方向科学有序发展，带着农村公路养护如何实现新的 突破这一课题，我们调研组于 XX 年 4 月 20 日至 22 日，分 别深入实地对文山、砚山、广南等县农村公路管理养护体 制改革，特别是农村公路管理养护情况进行了专题调研， 重点是县、乡对农村公路管养的政策、措施、乡交通管理 机构的建设发展，农村公路的管养方式等，通过 3 天的调 查了解，现形成本调研报告。 一、我州乡道村道养护现状 农村公路基本情况 截至 XX 年底，全州农村公路管养里程共 21801.822 公 里，其中省道 68 公里、县道 3677.67 公里、乡道 5400.191 公里、村道 12138.34 公里、专用道 517.621 公里。 现阶段养护方式 1. 现行农村公路管养体制 我州共设置农村公路管养部门一处八段，即文山州地 方公路管理处，文山县、砚山县、XX 县、西畴县、XX 县、 马关县、广南县、富宁县地方公路管理段。长期以来，我 州的农村公路养护一直沿袭以县农村公路管理段为养护责 任主体，负责农村公路路政管理、小修保养和日常养护的 管养体制。 2. 养护补助标准 XX 年以前，省下拨养护补助资金一直按云南省交通厅 云交计1996135 号文件执行。即省道 1400 元/年公里；重 点县道 1200 元/年公里；一般县道 1000 元/年公里；乡道 只有 905.2 公里有养路费，为 300 元/年公里；村道没有养 路费。XX 年养护体制改革实施后，省补养护标准为：县道 7000 元/年公里、乡道 3500 元/年公里、村道 1000 元/年公 里。 3. 养护资金来源渠道和投入使用情况 一直以来，我州农村公路管理养护资金来源渠道为： 省级交通主管部门、地方财政和收缴的拖拉机养路费。由 于我州财政困难，地方财政补助极为有限。加之农村公路 建设大都属于以工代赈项目，属补助性质所建，修建标准 低，配套设施不完善，未进行过大中修，抗灾能力弱，导 致历年水毁较多，养护成本不断加大，所以长期以来都存 在养护经费投入明显不足的问题。 投入使用情况为：XX 年以前，州地方公路管理处给各 县的养护补助费是按各县的县道里程和部分乡道里程下达， 未下达到具体路线。XX 年开始，省公路局把农村公路纳入 了考核范围。XX 年初云南省公路局与州交通局签订县乡公 路养护管理责任书，州交通局与各县交通局签订县乡公路 管理责任书，确定养护管理指标，明确责任。按省州县签 订责任书的要求，我州县乡公路养护按各县各条线路的交 通量、经济地位，分为重点养护、一般养护、突击性养护 三个层次进行考核管理。养护补助经费根据划分的三个层 次，按线路、里程及工作内容、工程数量下达指标，按季 度核拨到各县，实行养护管理工程费用制，并进行考核。 二、现行农村公路管养中存在的主要问题 农村公路管理养护的主体责任未落实。养护体制改革 明确各级人民政府是农村公路管理养护责任主体，这在责 任划分的定位上是一个重大转变，但目前我州机制还未理 顺，主体责任还未落实。 管养分离不落实。农村公路管理养护体制改革实施后， 对养护机构及职能进行了调整，县地方公路管理段只承担 管理职能，而不具体实施养护。以前的管理养护模式已经 不再适应新的职能要求,所以必须顺应改革发展需要，探寻 新的管养方式，真正落实“县道县养、乡道乡养、村道村 养”的责任主体。 未引入竞争机制和激励机制，养护方式单一，养护资 金使用效率不高。依靠地方公路管理段来实施养护这一单 一方式，不仅增加养护成本，还存在人力物力不足的问题， 管理上难以面面俱到，造成管理“盲区”。同时“一刀切” 的养护资金拨付方式不能有效调动养护积极性，并容易造 成由于管理不善等原因出现养护资金虽然投入但养护效果 不明显等问题。 养护资金来源渠道单一，地方财政配套资金困难，导 致养护资金投入严重不足,不能实施有效养护。虽然养护体 制改革明确的“县道 7000 元/年公里、乡道 3500 元/年公 里、村道 1000 元/年公里”的养护资金省补标准较以往有 了大幅度提高，但是如果不能从其他渠道筹措小修保养资 金，省补资金就难以全额用于农村公路养护大中修工程， 从而影响到我州农村公路改造进程和路况质量，不能达到 改革的预期效果。同时由于我州有 11250.718 公里的村道 没有纳入省统计里程，没有省补养路费，造成养护资金缺 口较大。 县、乡两级政府及村委会对农村公路养护自我意识缺 乏。县乡两级政府未认真理解“县道县养、乡道乡养、村 道村养”的真正含义，总认为公路的管养是交通部门的事， 当地政府只是配合而已。加之由于长期以来没有调动群众 养护参与性，导致群众爱路护路意识较差，这对乡道、村 道的养护极为不利。 三、深化农村公路管养的几点思考 面对我州农村公路管养的现状和存在的主要问题，如 何落实地方政府管养主体责任，把养护引入激励机制，有 效整合社会资源，建立行之有效的目标考核机制和管养激 励机制，以及稳定的养护资金来源渠道，以充分调动政府、 行业主管部门和社会参与诸多积极因素，以科学发展的态 度投入农村公路管养中，有效破解“有路必管、管必规范， 有路必养、养必到位”这一难题，我认为当务之急应着重 解决好以下几个方面的问题： 真正落实县、乡两级政府的职责职能，是深化农村公 路养护的前提。云南省农村公路养护管理办法和文 山州农村公路管理养护体制改革实施方案都明确了“县 人民政府是本行政区域内农村公路管理养护的责任主体， 负责筹措和管理农村公路养护资金，对农村公路养护管理 工作负总责”，“乡人民政府负责参与、协助交通部门做 好本行政区域内农村公路的建、管、养工作及农村公路的 道路交通安全工作”。但是，在现实的农村公路管养中， 县、乡两级政府的职责、职能尚未落到实处，养护资金筹 措基本为零，整个管养工作依然如故。基本上都是由县级 交通部门地方公路管理段承担，乡交通管理所的职责不明 晰、不统一，五花八门，且作用发展不明显。因此，全州 各县、乡党委、政府对农村公路的管养应引起高度重视， 把抓农村公路的管养与抓其他经济工作并驾齐驱，确保人、 财、物的投入，切实履行好自身的职责、职能。只有这样， 才能真正实现“有路必管、管必规范，有路必养、养必到 位”这一目标。另外，在乡交通管理所的职责、职能规范 上，经调研后认为，应主要涵盖的内容是：一是宣传交通 政策、法规；二是制定辖区交通规划；三是负责辖区道路 交通建、管、养、绿、安的组织、指挥、协调与监管；四 是维护路产路权；五是抢险保通；六是发动群众；七是信 息采集报送；八是交通站点建设。通过对乡交通管理所职 责职能规范明确，并切实履行，农村公路管养才能真正落 到实处。 推行一个责任目标考核长效机制是确保农村公路管养 的内在动力。实行责任目标管理，建立长效监督机制是搞 好农村公路养护的内在需要。至 XX 年全州农村公路管理养 护体制改革全面推行后，各县在落实县乡养护主体责任上 做了一些工作，但大多是表现在形式上、面上，以责任目 标考核落实下来的很少。这次我们在对广南的调研中了解 到，广南县对农村交通工作高度重视，与其他经济工作并 重，在全州率先把乡交通工作纳入全县经济综合考核范围， 县乡签订了交通工作目标考核责任书，年末进行百分量化 考核，公路养护、公路建设、客运站点建设分别占 40 分、 40 分和 20 分，年末按考核结果进行奖惩。广南县的这一做 法，初步实现了县乡养护责任主体的落实，显现了交通工 作与其他经济工作有机结合，为推动实现“县道县养、乡 道乡养、村道村养”的农村公路养护方式迈出了坚实的一 步。按照国务院和省州的要求，层层落实责任并进行目标 考核是农村公路建管养发展的必然趋势和要求，若各县都 能把交通工作责任目标量化考核推行到县、乡、村，农村 公路管养的责任落实就能覆盖全州，农村公路管养体制改 革就能从真正意义上得到深化，有路必养才会得到落实。 建立稳定的管养资金来源渠道是确保农村公路管养的 保障。建立一个良好的体制，形成一个高效的机制，是办 好任何一件事的前提条件，而其能否达到最理想的效果， 还要看有无适量的资本投入，农村公路管养也不例外。对 于农村公路养护的资金保障，国家和省已明确了县道 7000 元/年公里、乡道 3500 元/年公里、村道 1000 元/年公里的 定额补助标准，而州县两级的管养资金补助，在州人民政 府印发的文山州农村公路管理养护体制改革实施方案 中是这样明确的：“州人民政府应随着本级财政预算收入 的逐年增加而适当安排农村公路养护资金补助”、“县人 民政府应根据农村公路养护的实际需要，统筹本级财政预 算并逐年增加，负责筹措解决日常小修保养和水毁工程等 专项经费”。但从我州目前农村公路养护资金补助的情况 看，全州养护资金补助实给几乎为零，这就形成了农村公 路长期带病运行的现状，特别是乡道、村道养护资金严重 匮缺，养护“盲区”大量存在，晴通雨阻、断桥断路普遍 发生，安全隐患十分突出。这些问题要得以逐步解决，仅 靠体制和机制的建立是无济于事的,而治理良药只能是州、 县、乡三级政府认真贯彻执行州人民政府文山州农村公 路管理养护体制改革实施方案中所明确的农村公路养护 资金补助要求，适当给予养护资金补助，加上省上的定额 补助资金和社会参与成分，逐年投入到全州农村公路养护 中，只有这样上述提到的疑难问题才会得到真正的破解。 寻找一个切实可行的管养激励机制，是深化农村公路 管养的有效途径。针对落实管养责任主体，转变地方公路 管养机构职能，发挥乡交通管理所作用和调动广大群众参 与，有效整合农村公路养护资源等的工作要求，通过调研， 我认为在深化农村公路管养体制改革，特别是乡村公路管 养上，应一改长期以来县级农村公路养护机构完全包揽农 村公路管养的单一方式，遵循“县道县养、乡道乡养、村 道村养”的新的管养原则，除县道由县公路养护机构管养 外，乡、村公路拟采取“以奖代补”的激励机制进行管养， 真正把权、责落实到乡、到村、到人。 1“以奖代补”主要内容：“以奖代补”，顾名思义 就是把现有的定额补助变为灵活的奖励资金，通过“以奖 代补”的激励机制，建立有效利用公路沿线劳动力资源投 入农村公路养护的长效、规范养护模式，以多层次、多元 化的养护方式代替单一的一家包揽的养护模式，充分发挥 乡、村及社会力量的作用，提高农村公路养护效率，确保 管养目标的实现。 2. 运行方式： 资金来源：主要以省补资金和县人民政府配套资金为 主。省补资金为“7，3.5，1”工程的 20%，县财政配套标 准为：县道每年每公里不低于 500 元，乡道每年每公里不 低于 200 元，村道每年每公里不低于 100 元。仅依靠省补 小修保养资金难以运作“以奖代补”方式，加之还要填补 未纳入养护里程 10967.106 公里村道的养护资金缺口。因 此财政配套资金对“以奖代补”方式的运行起着举足轻重 的作用。 资金使用管理：县地方公路管理段以纳入省统计管养 里程的乡道村道里程为标准，按“乡道每年每公里不低于 500 元、村道每年每公里不低于 100 元”的标准安排“以奖 代补”资金，采取先预拨后结算的方式，年终根据考评结 果兑现奖惩。“以奖代补”资金划拨到乡交通管理所。 具体做法：由乡农村公路管理所将辖区内乡道、村道 采取竞争性分段承包养护的形式，承包给有养护能力的公 路沿线劳动力资源进行养护，并签订养护承包合同，或发 动沿线群众投工投劳进行养护。由县交通局组织，县地方 公路管理段实施检查考评。根据考评结果，具体奖励措施 为：乡道以每公里 500 元为奖励基数，按好路率评定结果， 优等级路加奖 200 元，良等级路加奖 10