农业燃油税补贴比较分析.docx

农业燃油税补贴比较分析 摘要：XX 年 1 月起，国家开征燃油税，燃油税的开征将增 加农业生产成本，增加农民负担，有必要进行燃油税补贴。 文章比较了燃油税的直接和间接两种补贴方式，分析了间 接补贴的诸种不利，指出直接补贴制度运行涉及信息费用 和监督费用两项成本，当制度成本可控情况下，建议燃油 税补贴采取以农机部门为主导的直接补贴形式，并说明了 补贴运作的可行性。 关键词：燃油税；补贴 从 XX 年 1 月 1 月起，国家计划取消养路费、运管费等 6 项收费，开征燃油税，实现由费改税的转变，建立按消耗 燃油量纳税的运行体制。农业是燃油的消耗大户，目前我 国农业用油 80是用于农业田间作业、灌溉和发电等，不 应负担燃油税，若统一征收燃油税，农业生产成本将明显 增高，农民负担必将增加，因此有必要进行燃油补贴，目 前存在直接补贴和间接补贴两种补贴争论。 一、燃油税补贴实质是对农机进行补贴的问题 农业现代化的进程中，我国农业机械化得到了快速发 展。XX 年，全国农业机械原值 4635 亿元，农业机械总动力 76879 万千瓦，拥有各种类型拖拉机 1834 万台，分别比 1995 年增长 180、115、98，收割、排灌、农副产品 加工等机械都有不同幅度的增加。XX 年全国机耕面积 7172 万公顷，机械化脱粒粮食 43650 万吨，机械排灌面积 4889 万公顷，农业机械运输作业量 1685 亿吨公里，农副产品初 加工基本实现机械化，农业机械作业值 2618 亿元。农业耕 种收综合机械化水平达 42.7。对农机耗油进行合理补贴 关系到农业现代化进程，关系到广大农民的基本利益，意 义重大。 燃油税补偿对象：自有自用的农机户；以农业机械为 手段提供农田作业服务的农机大户、专业户、公司制企业； 各种所有制的农场、股份制、合作经济组织等，拥有农业 机械并提供农机服务的企业、业主。补偿重点是：农机耕 整、插作业；机械化植保和化肥深施等农田作业；以燃油 为动力的农业排涝、提灌、节水灌溉作业；农产品收获、 运输、干燥和加工作业；农业生产性运输作业等。补贴方 式：燃油税补贴涉及到对农机耗油进行直接补贴和通过对 农户种粮量补贴而间接补贴农机作业两种补贴方式，两种 方式各自具备不同的优缺点，对补贴制度有效运行的影响 迥异。 二、燃油税间接补贴缺憾表现 间接补贴，即按人口、土地进行补偿。“在燃油税费 改革方案实施后，如果当年成品油价格的变动引起农民种 粮支出增加，中央财政将把这部分补贴纳入农资综合直补 政策，进行统筹安排，加大对种粮农民的综合直补。通过 财政已经建立的对农民的直补渠道，把补贴直接发到农民 手中。”也就是使种粮农民手中的补贴通过市场机制自然 流向农机户。其优点是交易费用低，容易操作，但问题也 很多。 补贴不合理 燃油税补贴的间接补贴方式要求农机作业与粮食生产 完全对应，这就产生了 6 方面的问题： 1、农机作业存在产前、产中、产后生产环节，仅仅依 靠粮食产量核定农机作业量进而确定补贴量很困难。 2、影响粮食产量因素很多，因气候、种子、灾害、管 理造成的粮食减产，并不减少农机作业量，按粮食产量对 农机作业进行燃油补贴意味着补贴不足。 3、农机作业涉及粮食、棉花、蔬菜、加工、运输、排 灌等多个方面，粮食生产仅是一个方面，粮食综合直补农 机燃油税显然不充分。 4、按照出售粮食数量进行补贴是大趋势，于是没有进 入流通环节而直接消费的粮食所含的农机作业补贴就无法 保证实现。 5、农机新机具新技术推广示范作业不生产粮食，补贴 无处兑现。 6、将农机作业不应负担的燃油税资金补偿到不用农机 作业的农民、土地或农产品上，其后果是农机作业负担增 加，而不用农机的得到补偿，既不公平也不合理。 补贴影响社会福利 燃油税补贴是一种农业投入品补贴。农业投入品补贴 是指政府为扶持和促进农业生产发展，以低于市场价格甚 至低于成本的价格向农业生产者提供生产资料，如电力、 燃料、农机、化肥、农药、种子、饲料等。其目标是为了 降低生产成本，刺激农业生产以增加产品的供给，稳定生 产者收入，使本国农产品具有同国外农产品竞争的能力。 投入品补贴方式不同，对社会总体福利的影响是迥然 不同的。相对直接补贴，间接补贴对社会总体福利的损失 更大。如图 1 所示，假定市场需求曲线为 D，市场供给曲线 为 S，当未开征燃油税时，市场达到均衡，均衡数量为 Q0，均衡价格为 P0。实行燃油税后，如果采用间接补贴， 农机用油不会得到补贴，农机主必定通过提高服务价格来 弥补增加的费用，农机作业成本提高，结果是农产品成本 提高，市场供给曲线变为 S1，弥补成本的价格为 P1，对应 的供应量为 Q1。由于国家提供了补贴，要求农户出售农产 品只能按照 P0 价格来出售，如此产生的生产者福利损失为 a+b；消费者在此价格下只能买到 Q1 的供应量，对应的消 费者福利损失为 d+e。全社会的福利总损失为 a+b+d+e，用 财政补贴的方式为农民弥补了 a+b，d+e 的消费者福利损失 还是无法弥补的。如果是直接补贴给农机户，相当于免除 燃油税，农机作业成本不会提高，农民生产农产品的成本 保持不变，供给曲线不变，农产品供应量和供应价格都不 变，农产品生产者和消费者都不会有福利损失。从全社会 看，虽然财政对农机补贴了 a+b，社会的全部福利损失也只 有 a+b，相当于全社会减少了 d+e 的福利损失量。 三、燃油税直接补贴面临两项费用成本 直接补贴即采取由农机部门提方案，财政、审计部门 审查监督，银行部门兑付的办法，将补偿资金通过转移支 付直接补偿给作业的农机服务组织和农机户的做法。直接 补贴补偿资金取之于农机，用之于农机，现了公平性原则， 谁增加负担，就补给谁，有利于把开征燃油税对农业的影 响降到最低限度。直接补贴问题涉及两项交易费用，一是 信息费用，二是监督费用。制度能否有效运行，取决于这 两项制度成本高低。 信息费用 农机作业用油实行直接补偿在实施和操作上存在一定 的难度，主要是如何准确、低成本地获取用油信息问题。 由于农用拖拉机和农业动力机械多为个体经营，分布在广 大的农村，其面广、量大、分散，作业条件、作业内容、 作业量和单位作业耗油量都不尽一样，为获取信息，首先 要对耗用汽、柴油的农业机械进行普查，分清哪些属于补 偿对象，哪些不属于补偿对象，属于补偿对象的农业机械 农业作业年最高耗油量是多少；然后从技术基础层面上， 补偿对象需要有类似于银行卡的登记卡，作为登记加油量 和领取补偿金的证件；农机主持登记卡到加油站购油，加 油站要有对农村专用的具备税控装置的智能卡系统，智能 卡系统能够登记每一次的购油量，作为退税补偿的依据。 最后从组织层面上，需要财政、税务、农机、石油、金融 机构这类“专用性资产”来作为传递准确信息的组织保障。 监督费用 直接补贴程序中，用油信息的获取的初始阶段和调整 阶段的“话语权”主要在基层农机管理部门，因为其低成 本获取农机户作业信息的优势不可替代。一般来说，乡镇 农机管理人员对本地农业机械拥有量、作业量了如指掌， 能准确地提供农业机械的有关数据，不会让购油量统计失 真。但是由于如果结合我国大部分乡镇普遍存在乡镇债务 问题，而基层农机管理部门又多隶属于基层政府的现实背 景，这种基本权利有很强的激励使农机管理部门和农户的 行为结合起来进行“共谋”或使基层农机管理部门进行寻 租，进而产生补贴过度。具体来说，基层农机部门可以串 通农机户，采用高估农机用油量、损耗量、谎报作业量、 滥报机器工时等种种手段，骗取补贴款，共同谋利。燃油 税实施的重要目的是用燃油税补偿手段来引导农机结构的 优化调整，提高农机配套水平，迅速提高农机农田作业水 平。补贴政策定位是：当地优先发展的农机新机具、新技 术实施面积重点补，限制发展的机具及作业面积可少补或 不补；比较效益低的农田作业项目多补，市场化程度高、 经营效益好的机具及作业面积少补；农业生产服务性运输 纳入补偿范围，商业性经营性运输不予补偿。对此，农机 管理部门可以通过对不同农户的“差别”进行寻租，获取 部门利益。为遏制这类现象发生，需设置必要的机制进行 规制，其运行发生的费用就是监督费用。 四、建立以农机部门为主导的燃油税补偿保障机制 技术支持 目前，智能卡系统已在银行、超市乃至学生饭堂得到 广泛使用，技术条件具备了在绝大多数地区以智能卡进行 购油数量计量的可能；一些偏远地区，用油机械少，农业 机械流动性较小，活动范围一般不超出县甚至乡，可以固 定在就近的几个加油站购油和登记购油量，这对于购油量 的统计和核对都比较方便；对于少部分既上路运输又下田 作业的农业机械以及跨区作业的农业机械，可采取按农业 作业量进行定额补贴的办法解决；一旦技术更为成熟，可 建立全国统一的智能卡系统，对跨区作业机械仍可使用智 能系统。智能卡系统为燃油税补贴实施奠定了技术基础。 组织保障 农机管理部门自上而下有一套较为完整的管理体系和 比较完整的农机服务体系，可以实事求是地提出农机作业 补偿资金的分配方案，并对转移补偿的全过程实施管理， 将补偿资金真正返还给农机使用者，应将其作为燃油税补 偿分配管理的主体。农机管理部门通过分配管理计划柴油、 农业生产救灾柴油、油料价格调节基金等国家项目、物资 资金，已经积累了一套较为可行的分配管理办法和措施， 如凭机建卡、凭卡发证、凭证发票、凭票供油、张榜公布、 群众监督等，能保证燃油税补贴专项资金有效兑现落实。 从资金安全性考虑，以农机部门为主体，财政、银行多个 部门参与，各负其责，互相监督，业务部门提供数据但不 过手资金，财政部门管资金但不管发放，最后由银行兑现， 这样的组织安排能保证补贴资金的高效运营管理。 监督机制 有效监督机制是避免“共谋”和寻租的必要手段。监 督的重点是补贴资金的使用和发放环节，补贴依据取得环 节和补贴后农机服务环节。为此要做好以下工作： 1、按照分级负责的原则，建立健全责任制及有关规章 制度。各级农机管理部门都要加强对补偿资金分配使用的 监督管理，组织定期或不定期的专项检查，及时掌握情况， 确保补偿资金合理分配、及时划拨、有效使用，并接受财 政、审计等部门的监督检查。 2、补偿资金必须实行专项管理，坚持专款专用，不得