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从农民工的流动性看其社会保障问题 摘要：农民工是中国近 20 年经济发展过程中出现的一 个劳动群体，因为中国的城乡二元结构，所以这个劳动群 体具有其自身的特殊性。在近年中国推进社会保障制度建 设的过程中，农民工的社会保障问题成了政府和学术界关 注的焦点。文章尝试从农民工的特殊性出发，结合相关数 据分析农民工的流动性的特点。进而分析这个特殊性如何 影响我们设计农民工社会保障制度，以促进该制度较好的 实施。 关键词：农民工；社会保障制度；流动性 一、引言 大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对中国现代化 建设作出了重大贡献。但另外一方面因为中国特殊的户籍 制度，在城镇就业的农民工并没有被纳入城镇的社会保障 体系之内，另外加之农村社会保障制度建设的滞后，使得 农民工的社会保障问题成为关注的焦点。近年来党中央和 国务院一直以来都非常重视农民工的社会保障问题，XX 年 国务院发布的关于解决农民工问题的若干意见中就提 到要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。因历史和社会 原因，在中国城市化和工业化过程中出现这个劳动大军有 着其自身的特殊性，所以我们在考虑解决他们的社会保障 问题时要深入分析他们的这些特点。 二、农民工的流动性 农民工是指拥有农业户口，被人雇用去从事非农活动 的农村人口。它不仅包括外出务工的绝大部分农村流动人 口，而且包括在农村就地为他人从事有偿的非农活动的农 村人口。根据这个定义，农民工这个概念包括“外出的” 和“就地的”，但是本文所讨论的“农民工”的范围仅限 于“外出务工的农村流动人口”。根据国务院研究室课题 组的估算，XX 年全国农民工的人数为 2 亿多，而进城务工 的农民工数量为 1.2 亿。这批在城市务工的农村劳动力甚 至超过城镇劳动力，成为城市主要的劳动力量。总的来说， 这支劳动大军具备较强的流动性；而具体来看又呈现以下 几个特点。 社会关系不稳定 由于户口所在地和工作所在地的不一致使得他们在城 市里的社会关系极其不稳定。对于大部分的农民工来说， 他们的父母或其他亲戚都还留在他们户口所在的乡村或在 其他的城镇打工。这一方面可以让他们在迁移的时候带来 很多灵活性，但是另外一方面也导致他们常常需要被动地 迁移到其他地方务工或回到户口所在地。尤其是在我们国 家，以血缘关系为纽带的人际关系极其重要，这种关系网 使得内部的成员共享有效的信息和资源，并相互维持其稳 定性。农民工一旦脱离这种关系网之后，他们在获取信息 或资源方面的渠道转变为同城打工的老乡或城市里结交的 朋友，而这种关系网络具有较大的不稳定性。 劳动时间的不稳定 农民工劳动时间的不稳定主要来自两个原因，其中一 个原因在于城乡二元结构。在城务工的农民工往往是家庭 主要的农业劳动力，所以他们离开农村之后，原先所需要 的农业劳动都落在了他们的父母或其他亲戚的身上。当然 在平时，这并不会显示出很大的矛盾，但是在农忙的时候 就会出现家庭劳动力短缺的现象。加之中国目前农业生产 的机械化并不高，仍然是劳动密集的劳作。因此很多在城 务工的农民工就需要选择在农忙的时候回到家乡参与劳作。 这就决定了农民工在选择就业的时候往往没法从事一些需 要常年定点的工作。另外，农民工所从事的行业也造成他 们劳动时间的不稳定。根据武汉大学经济研究中心所做的 “中国农民工最新情况调查报告”的数据所显示，在 720 个样本中，从事制造业和建筑业的农民工人数最多，分别 占了 42.1和 36.7。其次依次是社会服务业占 6.4， 批发零售业占 4.4，住宿餐饮业占 3.8，采矿业占 2.2，交通运输、仓储和邮政业占 0.8，其他行业占 2.4。在这些行业的工作往往并不需要较高的职业技能和 知识，而偏重于体力的消耗，这决定了他们工作岗位的替 代性较强，雇主可能会在忙时招他们做事，而闲时就解雇 他们。另外，个别行业，如建筑业往往工作的地点具有较 大的变动。 年龄结构年轻化 据一项问卷调查显示，农民工的年龄都十分年轻，青 壮年劳动适龄人口是主体，其主要年龄段集中在 20 岁-35 岁之间，77未婚。据统计，在城市务工的农民工的年龄 结构比城镇和农村常住人口的年龄都年轻。这样的年龄结 构，一方面也是我们前面提到的那些农民工密集分布的行 业所决定的，那些行业需要年轻体力好的人来从事；另外 一方面也是 20 岁-35 岁之间这个年龄段本身所决定的，他 们相比年纪大的人有更大的内在动力要去城镇里务工。 77的农民工是未婚，这样的数据告诉我们他们的具有很 大的流动性。年轻而又未婚的农民工决定了他们在城市的 社会关系简单，他们在选择迁移的时候不需要考虑婚姻配 偶和自身家庭的关系。而且加之年轻，他们可能会在一个 行业感觉不适应或工作不满意时，他们自然会选择去尝试 其他新的行业或更改工作地点。 密集分布于私营企业 农民工中绝大部分都是在城市非正规部门就业，因此 单位性质也是以城镇集体企业、城镇私营及个体企业为主。 根据数据统计中国民营企业平均寿命仅为 3 年半，所以对 于在这些民营企业中工作的农民工来说，在平均 3 年半内 他们会遭遇失业的危险。在如此的情况下，他们又不得不 去其他企业就业。例如，广东省 XX 年因金融危机倒闭的私 营企业有 12207 家，占广东省总吊销企业的 72。因此 XX 年就有大批的农民工选择了返乡，或是去其他城市寻求谋 生。 三、农民工流动性的特点对社会保障制度的设计有何 启示 XX 年国务院发布的关于解决农民工问题的若干意见 的第 16 点就提到“农民工的社会保障，要适应流动性大的 特点”。同样，根据我们对农民工自身特点的分析，我们 可以看出相比城镇职工，他们的显著特点是流动性极强。 农民工的流动性决定社会保障体制也具有流动性，而我国 目前的实际情况，使得农民工社会保险账户的转移根本无 法落实。另外一方面，考虑国家的财政状况，农民工的实 际数量，以及企业自身的经济负担，将农民工的社会保障 和城镇职工的社会保障体系接轨不具可行性。因此，对于 农民工社会保障的构建必须走一条循序渐进的道路。农民 工自身的流动性特点可以给我们如下几点启示。 根据流动性的特点将农民工分层次来设计社会保障制 度 根据拥有的社会资源和职业存在差别，农民工经过二 次分化已形成四大职业层：由个体工商户和私营企业主组 成的业主层，由有营业执照的个体劳动者组成的个体劳动 者，由“白领”和“蓝领”工人组成的雇工层，由乞丐群 体和“三陪小姐”组成的不正当职业层。另外根据融入城 市程度、移民倾向存在差别，从农村走出的农民工，一部 分属于在城市居住时间较短临时性的打工者，一部分属于 在城市中居住时间较长，已经有了较为稳定的工作和经济 实力的农民工。对于处于业主层和个体劳动者，他们一般 具有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位，且收入和住 所都比较固定；另外这一部分的人，随着他们在城市收入 的稳定，伴随着结婚生子他们的社会关系也逐渐在城市稳 定下来，因此在长远上来看他们融入城市的可能性很大。 因此对于这部分人，农民工的社会保障制度的设计要考虑 逐步给予他们享受相当于本市居民、较为正规的社会保障 待遇。对于雇工层的制度设计，我们的做法要相当灵活。 在这个层次中流动较强的临时工人或打散工的农民工和有 稳定职业的农民工要分别设计。另外对于不正当行业，对 于确实需要补助的要提供基本保障，而对于非法的职业要 予以取缔他们社会保障的权利。 根据流动性的特点按优先次序来设计社会保障制度 当前，众多学者认为，对于农民工来说最为迫切的是 应该尽快确立工伤保险制度。如郑成功认为，面向农民工 的社会保障在现阶段不可能与城市的社会保障体系完全接 轨，最迫切的是确立农民工的工伤保险制度，有必要建立 农民工大疾病或疾病住院保障机制，有必要为农民工建立 起相应的社会救济制度。尽管这些学者的看法是从农民工 的需求为出发点，但是优先确立工伤保险和住院保障机制 也是农民工的流动性所决定的。根据上文所知，有超过 70农民工在制造业和建筑业从事工作。如此短的工作周 期使得先行确立养老保险的困难很大，而且 XX 年来一直高 涨的养老保险退保率也说明了这一点。一份调研显示在农 民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达 95以上。 深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在 50 万人左右， 而每年退保的人数则高达 12 万以上。导致这个现象的很大 原因就是在于养老保险需要参保年限长和农民工的流动性 有冲突导致的。而另外一方面，工伤险和住院医疗险却具 有较大可行性。 根据流动性的特征分地区来设计社会保障制度 我国长期以来地区之间、城乡之间的经济发展和资源 配置都很不平衡，这些差异性也是导致农民工形成和流动 的主要原因。根据国务院课题组对农民工的调查显示，中 西部地区输出农民工为 71.4，而东部为农民工主要输入 地，有 57.9的农民工在东部就业。其中流入最多的 5 个 地区分别为：广东省、浙江省、上海市、XX 市、福建省。 客观上这些沿海经济发达省市因其雄厚的财政实力和先进 的公共管理条件为率先实现农民工社会保障制度的确立提 供了条件。事实上，这些省市也在近年来出台了各种政策 或法规来落实农民工社会保障问题，而且不同省市出台的 相关政策也是各不相同。但是目前这种分地区的做法割断 了社会保险的连续性，尤其不利于农民工养老保险的确立 和发展。但是考虑到农民工的产业分布情况和将来的产业 结构调整趋势，我们会发现农民工的流动性会减弱。根据 国务院课题组对农民工的调查显示，XX 年初在东部地区就 业的农民工比重比 XX 年的 70下降了 12 个百分点，而在 中部地区就业的农民工比重则较 XX 年的 14上升了 13 个 百分点，达到 27。这很大程度上和东部地区产业结构调 整是相联系的，较多劳动密集型的产业移动中西部，而且 这种劳动密集型的产业也是农民工所主要分布的。随着这 样的调整，农民工自然就不需要跨省和跨地区来就业了。 同样根据国务院课题组对农民工的调查显示，XX 年跨省和 跨地区就业的农民工占全部外出农民工的 50和 35，XX 年初，这一比重分别为 48.6和 32.4，分别下降了 1.4 和 2.6 个百分点。所以在将来中国产业结构调整的过程中， 如何按照中西部不同省市制定符合当地实际的农民工社会 保障制度是一个新课题，但是东部省市的经验和做法可以 提供很大的参考。 四、结论 因为中国特殊的二元经济结构，农民工的社会保障问 题的解决和落实关系到中国整体经济协调发展。而社会保 障制度的设计是否能够顺利实施，关键在于它要符合其实 施对象的特殊性。因为具有在城市的社会关系不稳定、劳 动时间不稳定、年龄结构年轻化以及分布的产业和所有制 的特殊性，农民工具备显著流动性的特点。而此特点也决 定我