乡镇财政供养人员总量控制与管理办法的研究对策.docx

乡镇财政供养人员总量控制与管理办法的 研究对策 关键词：财政供养 总量控制 管理 乡镇财政供养人员过多，一直以来成为镇级经济发展 的瓶颈，很多乡镇目前只是维持着吃饭财政的尴尬局面。 因而，如何有效地控制机关事业单位机构编制和财政供养 人员规模，降低行政成本，减轻财政负担，促进地方经济 社会全面协调可持续发展，是一个迫在眉睫、积极求解的 课题。为此，本文在深入调查的基础上，就建立编制、人 员与财政预算相结合的管理机制，实行乡镇财政供养人员 总量控制以及管理办法进行了认真地研究与探析。 一、乡镇财政供养人员基本情况 截止 XX 年底，调查地区乡级行政事业编制总数为 11503 人，占辖区编制总数的 49.7%。实有财政供给单位人 员总数 17341 人，占辖区财政供给总数的 55.5%，其中：在 职 10124 人，离休 317 人，退休 6900 人。按结构分，公务 员 972 人，参照公务员管理人员 224 人，事业管理人员 1169 人，事业专业技术人员 6987 人，技术工人 509 人，普 通工人 263 人。按部门分，乡镇机关 914 名，财政所 180 名，司法所 42 名，镇事业单位 1007 名，国土资源所 102 名，卫生院 1093 名，乡镇卫生所 109 名，农村中小学 5837 名，乡镇各类离退休人员 7217 名，其他各类人员 840 名。 在乡镇的编制方面，调查统计资料显示，各镇在职全 额供给人员和公用经费单位的人员编制平均为 318.1 名， 其中各乡镇的行政编制平均为 56.6 名。实有财政供给单位 人数各乡镇平均数为 440.2 名。 二、控制和调整乡镇财政供养人员过多的管理对策与 思路 出于机构编制是配备人员和控制财政供养人员总量的 “阀门”的考虑，实施总量控制与精减机构，是管理和压 减财政供养人员的源头之举。编制、组织、人事、财政等 部门要切实履行职责，加强协商配合，积极稳妥地推进行 政管理体制和机构改革，调整和优化事业单位布局结构， 严格控制机构编制和财政供养人员的增长，进一步完善机 构编制管理协调运作的调控机制，最终实现财政供养人员 编制总量零增长，甚至负增长。 明确职责，规范工作 机构编制部门要认真执行党中央、国务院和省委、省 政府有关机构编制工作的规定，严格机构编制管理。除党 中央、国务院和省委、省政府有明确要求外，各级党政群 机关不再增设机构。职能调整和任务增加的部门所需编制 和人员，通过部门内部调剂和转变职能、转变管理方式、 提高人员素质加以解决。事业单位不再增加机构编制，确 需调整的，要按照“撤一建一”和人员编制内部调剂的原 则办理。 组织、人事部门必须在机构编制部门核定的单位编制 员额内安排新增人员计划。满编和超编单位不得增加人员。 机关事业单位按计划增加职工，须凭人事部门核发的增人 计划单办理有关手续。凡无增人计划增加职工的，组织、 人事、教育、劳动保障、民政等部门不予办理录用、调配、 毕业生就业、工资核定、社会保障、退役士兵安置等手续。 财政部门要把机构编制和人事部门核定的人员，作为 编审行政事业单位部门预算和拟定核拨经费的主要依据。 对未经机构编制部门审核同意设置的机构，不列入政府部 门预算范围；对超编人员和擅自增加的人员，一律不予核 拨经费。 建立机制，有序协调 一是建立机构编制、人员与经费管理动态监管系统。 机构编制、人事、财政部门要统一建立机关事业单位机构 编制人员信息数据库，将机关事业单位的机构设置、编制、 经费管理形式及人员基本信息，全部纳入数据库，实行动 态监管。人事编制部门负责组织数据维护和审核，财政部 门根据数据库中核定的数据安排相关经费预算，实现人事 编制部门与财政部门共用一套数据，从根本上解决编制、 人员和财政预算的同步衔接的问题。 二是建立鼓励分流人员和减少财政供养人员的激励机 制。县级财政部门在财政体制调整、对下资金分配和财力 结算时，应使之直接与乡镇减人、减支相挂钩，把财政供 养人员的增减纳入激励性转移支付计算因素中。另外，县 级党委、政府可结合本地实际，制定相应具体措施，鼓励 支持乡镇机关事业单位人员到企业、社区工作或自主创业。 必要时可积极推行节编奖励制度，对空编单位给予适当经 费奖励，切实鼓励乡镇机关事业单位减少用人数量，不断 优化人员结构，增强人员素质，提高管理水平和行政效率。 三是建立和执行财政供养人员工资“三核一代”制度。 即，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编 制及人员范围内，人事部门才能核定人员工资，财政部门 才能列入部门预算范围并核拨经费，工资代发银行才能开 设帐户并发放工资。对擅自增设的机构，财政部门一律不 予核拨经费。按照当前公共财政“乡财县管”的要求，在 实行乡镇公教人员编制实名制的基础上，实现工资由县级 统发。对具备条件的其他乡镇事业单位，也要及时纳入工 资统发范围管理。 四是建立和完善乡镇财政供养目标责任考核制度。将 财政供养人员总量控制目标落实情况列入乡镇党委、政府 的目标责任制内容，认真开展和贯彻好乡镇财政供养人员 增长和供养系数的控制工作。县级组织、机构编制、人事、 财政、教育、民政、劳动保障、纪检监察、审计等部门要 各司其职，切实负起责任，在机构编制和人员管理上形成 协调联动、齐抓共管的局面，并加大责任追究和查处力度， 切实维护机构编制的严肃性、权威性和法律效力。 措施配套，有效约束 一是合理确定和严格控制机关事业单位机构编制总量。 确定财政供养人员总量控制目标，理论上讲取决于两个因 素：一是职能工作需要，即所确定的人员要能够满足正常 开展工作、实施公共管理与服务的需要；二是政府财力允 许，即所确定的人员财政要有钱养得起。根据目前机关事 业单位编制实际，实施机关事业单位机构编制总量控制， 应分类采取不同方法： 行政政法编制数。XX 年机构改革后，中央对地方 行政、政法编制实施总量控制，并已经核定下达各地行政、 政法编制。由于中央对行政、政法编制掌握较紧，各地为 满足工作需要，核增了部分地方政法编制。鉴于行政、政 法编制已经固化，因此核定机构编制总量中，行政机构编 制按现有各级行政、政法编制数核定。 教育部门机构编制。按照中央和省制定的分类师 生比例核编办法加以核定。 其他事业机构编制，综合考虑人口数、财政收入、 国内生产总值、地域面积、行政区划数等指标，采取回归 分析等数学方法科学核定。 考虑到财政供养人员问题的敏感性、复杂性、艰巨性， 总量控制目标可分步实施，逐步到位。乡镇机关公务员和 事业单位工作人员可根据职位需求，组织竞争上岗，择优 录用。与此同时，按照“大稳定，小调整”原则，科学合 理地调整乡镇规模和布局，撤并个别人口少的乡镇，并防 止出现改革后新旧机构交叉运行、新机构有名无实、分流 人员难确定、富余人员分流难等现象，稳步推进乡镇机构 改革向纵深发展。 二是严格执行机构编制工作“三个一”的审批管理制 度。即机构编制工作由编委及其办事机构一个部门承办， 主管机构编制工作的领导“一支笔”审批，机构编制部门 一家行文。对未经县编委会集体研究并经过“一支笔”审 批，擅自增设机构，增加人员编制和领导职数，随意进人 的，除其结果一律视为无效外，还要按照国家有关法规和 政策由有关部门对相关责任人予以严肃处理。同时要认真 贯彻落实中央编办“五不准”和关于机构编制工作的各项 政策规定，做到按政策办事，按规则办事，按规范办事， 进一步强化机构编制工作的制度化、规范化和科学化管理。 三是在实施总量控制过程中，除有权机构编制部门批 准的外，严禁增加其他新的机构编制，也不得批准机构升 格。对个别确因工作需要，在现有机构编制内进行有增有 减的调整。但整个始终过程要严格执行核定的行政编制数 和现有事业编制数，不得突破。行政机关一律不准使用事 业编制和变相扩大行政编制，机关、事业单位一律不得超 编进人；缺编单位进人原则上在同级同类单位调剂；满编 单位进人必须坚持“减一增一”；杜绝无编进人。 四是实施“阳光编制”， 实行“一人一编一卡”。根 据社会主义市场经济条件下国家机关事业单位履行公共管 理和服务职能需要，以及推进国民经济跨越式发展、全面 建设小康社会的要求，综合考虑人口、经济发展水平、地 域面积、区划设置、财政供养能力等多种因素，机构编制 部门应积极采取科学的数学计量方法，合理核定县乡党政 机构领导职数和编制员额，以及事业单位的机构编制总量， 全面落实编制实名制的“阳光管理”，实行“一人一编一 卡”。对行政、事业、工勤编制以及其他专项编制做到全 部实行严格分类管理，定编定岗到人，杜绝超编、超职数 和混编混岗现象。具体执行中，要切实严把人员配备的 “进口”关，疏通人员“出口”，严格控制财政供养人员 盲目增加，在全面清理机关部门和事业单位的临时人员的 基础上，认真执行党政机关“凡进必考”的考试录用制度， 确保县乡党政机关和事业单位新进人员一律采取公开考试 和严格考核相结合的办法择优录用，杜绝“考不进来调进 来”的现象。 五是实行“用预算管编制，用资金管人头”的办法， 强化人员的经费约束。编制部门、人事部门核定机关事业 单位机构编制、确定新增人员计划，要与财政部门做好事 前协调沟通，坚持“有钱才有编，无钱就无编；有钱才进 人，无钱不进人”的原则，扎实推行新增人员由财政、编 制、人事三部门联合审批制，做到经费供应计划、编制使 用计划、增人计划的“三级联防”。“用预算管编制，用 资金管人头”，积极推进部门预算管理，严格执行财政部 门批复的部门预算。对所有财政预算内未满编的单位进人， 必须取得编制部门的“编制使用计划”、人事部门的“增 人计划”和工资审批表、财政部门的“经费供应计划”。 在实施中，对行政机关在编制定员内的人员增减，可执行 “减人不减经费、增人不增经费”；对事业单位可实施分 类过渡性激励政策：一是对已经清理规范机构编制的空编 事业单位，财政部门除按其实有在编人员编制年度经费预 算和核编经费外，可另将空缺员额经费的 50奖励给该单 位，并在此基础上实行“减人不减经费”的激励办法；空 缺员额的奖励和减少人员的经费，可用于在编人员的奖金 和福利；二是对满编的事业单位减少财政供养人员，财政 部门不核减其经费，减少人员的经费全额留作在编人员的 奖金和福利。三是超编的事业单位都要在 3 年过渡期内把 实有人员精简调整到编制定员以内，或将超编的财政供养 人员转为经费自理人员，在精减调整期间财政部门可逐年 按比例核减超编人员经费，3 年期满后财政部门不再核拨超 编人员经费。而对未按规定办理有关手续、通过非正当途 径挤进党政机关和全额拨款事业单位的人员，财政在单位 部门预算编审和调整时，除不安排相关人员工资和公用经 费外，还应同比例扣减单位的公用支出，进而从经费管理 的源头有效杜绝人员无序挤编现象的发生。 六是加速推进事业机构改革步伐。根据十六大提出的 “按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”的要求， 按照建立与社会主义市场经济体制相适应、能够满足公共 服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系的目 标，积极从三个方面来加速推进事业单位改革步伐，从总 体上收缩事业单位的规模。一是对凡具有企业化经营条件 的事业机构，坚持市场导向原则，积极推向市场，使其成 为独立的经济或服务实体，财政不再供养；二是对于职能 萎缩、名存实亡和长期不