乡镇政权组织改革与运转保障调研报告.docx

乡镇政权组织改革与运转保障调研报告 根据+税改办的安排，7 月 12 日-7 月 17 日，由区编办、 民政、财政、农经等税费改革领导小组成员单位组成的专 题调研组，重点对我区+个乡镇、+个村税费改革后的政权 组织改革与运转保障，乡村债务化解及农村税费的尾欠处 理的情况进行调研，并对其它乡镇的情况做了面上的了解。 此次调研，编办主要涉及乡镇党政机构改革与运行情况调 研。主要了解乡镇机构改革后，乡镇机构设置、职能配置 是否合理，乡镇编制调剂是否符合要求，所定职能是否履 行到位，运行情况是否协调，职能转变的目标是否实现， 通过调研，找准存在问题，拟定改进意见，以巩固机构改 革成果。 一、乡镇政权组织的现状 乡镇政权从初建到体制改革，通过理顺关系，分清职 责，进一步完善了乡镇政权体制，基层政权建设不断加强。 乡镇人民政府也从计划经济时的领导型，责任制时的收缴 型，转变为现时实施的服务型，经过这三大转变,乡镇政权 更加稳固。 （一）机构设置合理、组织建设配套完善。目前我区 乡镇都有健全的党委领导班子和健全的政府领导班子，两 个班子都有完善的议事制度和权利使用条约。从干部配套 来看，乡镇一级基本上做到有职就有人。从机构设置来看， 乡镇机构健全，职位明确，分工合理，已形成较良好的制 度和规范。 在机构设置上，各乡镇街道办事处均能按照切实转变 乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求， 对乡镇内设机构实行综合设置。党政机构均设置党政综合 办公室（社会治安综合治理办公室） 、经济发展办公室（安 全生产监督管理站） 、社会事务办公室（人口和计划生育办 公室、科学技术办公室） 。按照合理区分公益性和经营性职 能的基础上实行分类管理的要求，整合乡镇事业站所，事 业机构均设置社会事务服务中心、农业（经济技术）服务 中心（农村新型合作医疗管理办公室、劳动和社会保障所） 、 文化（广播）服务中心、村镇（社区）服务中心、畜牧兽 医站、 （党工委）党校，简称“三办一校一站四中心” ，在 +、+两个乡设海事所，+、+两个办事处设计划财政管 理所， “三办”为内设机构， “一校一站四中心”为全额拨 款的事业单位，海事所为行使行政职能的事业单位。 在干部配套上，全区 18 个乡镇办事处，XX 年乡镇工作 人员（包括行政、工勤、事业人员）+人，比 XX 年减少 48 人，平均每个乡镇 54 人，其中：行政+人，工勤+人，事 业+人。通过推行全员竞争上岗，提倡一人多岗，基本做 到了有职就有人。 （二）乡镇机构改革稳步推进、效果良好。乡镇机构 改革前，机构臃肿，人浮于事的现象比较突出，经过乡镇 精简机构和人员，基层政权职能进一步发挥，活力显现， 取得阶段性成果。一是 XX 年的乡镇机构改革。行政编制由 +名减为+名，精简 10%，实有人员由+人减为+人，精简 7%；事业编制由+名减为+名，精简 20%，上划整合后乡镇 事业机构由 14 个减为 4 个，精简 71%。通过精简机构和人 员编制，调整和规范机构设置，基本实现政企分开，优化 人员结构，提高工作效率的目标。二是 XX 年末，结合中央、 省、市农村税费改革试点工作会议精神，配合农村税费改 革深化乡镇机构改革而进行的乡镇机构改革，通过明确定 位乡镇政府职能，合理设置乡镇党政机构，精简整合事业 单位，规范乡镇人员编制管理等，进一步理顺了区乡关系， 实现了政事分开，转变了乡镇政府职能。三是结合税改试 点工作而实施的乡镇行政区划调整。撤销+镇（设立+街 道办事处、+街道办事处） 、+乡、+乡、+乡后全区乡镇 和街道办事处由 20 个减为 18 个，精简 10%。通过撤并乡镇， 减少乡镇数量，全区的乡镇区划更趋合理、科学，党的基 层组织更加巩固，党的核心作用进一步加强。 （三）核心地位稳固，机构运转正常。从核拨经费看， 税改前，在职及离退休人员经费由财政负担，公用经费按 照统一标准核定到各乡镇（公务费每人每年 1,000 元，车 辆费核定每乡镇 2 辆车、每车每年 10,000 元，会议费每乡 镇每年 15,00020,000 元）机构能够正常运转。税改后， 在职及离退休人员经费仍由财政负担，公务费每人每年 1,000 元，车辆费核定每乡镇 2 辆车、每车每年 10,000 元， 会议费每乡镇每年 20,000 元，机构基本能正常运转。从党 的核心作用来看，目前我区乡镇政府的主要领导都能够带 领一班人，积极应对由于税费改革而带来的新形势、新变 化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提高服务意 识。调查发现，党在农村的执政地位是稳固的，也是坚强 的，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥较好， 乡镇组织运转基本正常，法制化、制度化正深入人心，公 民道德教育作用明显。乡镇秩序井然，绝大多数乡镇既有 短期发展目标，又有长远规划，有农村经济发展思路，也 有财政增收路子，多数干部服务态度，工作热情，办事能 力都有了大的转变，门难进，脸难看的现象少了， “中央一 号文件”精神和退耕还林、粮食直补等惠农政策都能不折 不扣地贯彻落实到位。 （四）乡镇政府职能得到转变，工作由指令型向指导 型转化已经成为乡镇领导干部的共识。税改前，乡镇政府 的主要工作就是“管春种、管秋收，要统筹、要提留，催 还贷、催公粮、催税收” 。随着税费改革的实施，乡镇政府 失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已 经不再适应新形势的需要，其政府职能也发生了相应转变， 由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。目前 乡镇干部已明显感受到这种变化，绝大多数乡镇领导对乡 镇政府工作由指令型向指导型转化有了共同的认识，并开 始实施这种转化。 （五）税费改革后农村安定有序，干群关系密切。过 去农民负担过重，搭车收费现象普遍，农民不自愿，有怨 言。征收农业税，由镇村干部挨门逐户催缴，方法简单， 造成干群关系紧张。停征农业税后，农民不但不再缴纳皇 粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补贴，群众 消除了抵触情绪，农村工作紧张局面得到缓解，基层党群、 干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了 抓项目、谋发展上，乡村经济得到稳步发展。 二、乡镇政权改革及运转中存在的主要问题 （一）债务是乡镇政权运转面临的首要问题 债务是目前乡镇政权建设难解的一个结。乡镇债务问 题越来越成为社会普遍关注的问题，繁重的债务不仅影响 了农村基层政权的正常运转和农村社会的稳定，而且也损 害了党群干群关系。自税改以来，乡镇政府债务逐年增长， 债务资金主要是用于基础设施建设费用，如农田水利、乡 村公路、中小学校建设等的工程款，以及用于保障机构运 转、改善办公条件等的费用，如职工的医疗费、差旅费、 拖欠单位的电话费、汽车燃料修理费、接待费等方面。大 量的债务已对乡镇政权建设造成严重影响。一是还贷分散 乡镇财力，使得乡镇无力发展经济，形成恶性循环。二是 影响乡镇主要领导精力。有的乡镇主要领导经常是被债务 纠缠，忙于“拆东墙补西墙” ，得过且过。三是形成不稳定 因素。债务中有相当部分是乡镇、村、社干部过去为完成 税收任务、 “三提五统”借贷垫款形成的，甚至有些是乡镇 为搞建设以干部名义向信用社等金融部门贷的款。 （二）事权大于职权是乡镇政权建设需要解决的重大 问题 乡镇作为一级地方党委政府，对本地经济社会事业的 发展负有不可推卸的职责，理所当然地也应赋予相应管理 权限。然而如今的乡镇党委、政府是权力有限，责任无限。 根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级 人民政府组织法的规定，乡镇政府具有下列职能：（1） 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定 和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济 和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、 科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法 行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所 有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合 法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利 和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权； （5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯； （6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚 姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其它事 项。现实中，乡镇政府所主要做的工作大部分是“办理上 级人民政府交办的其它事项” ，诸如税务、公安、国土、交 通、林业、教育、卫生等部门的事，如代表交通部门修路、 代表教育部门举办教育等；而且这些工作还直接与乡镇主 要领导的考核挂钩。实际上这些部门在乡镇的工作机构已 经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，人财物和 业务管理权都分属上级政府部门。有利的事和权，被它们 越抓越紧。这就造成乡镇政府责任越来越大，权利越来越 小。设在乡镇的大多数部门都相对独立，长期以听上级部 门的为主，听乡镇党委政府的为辅，对乡镇党委、政府落 实上级党委政府制定的政策、工作措施，持消极态度，有 的轻则推诿抵触，重则出难题设障碍，由此造成乡镇一些 全局性工作，特殊性工作落实难。 （三）财源受限，财力明显减少，机构运转出现困难 乡镇是一级政权机关，理应有一定的财力。但从目前 的情况看，不少乡镇无财权可言。一是自主的财力缺乏， 自税收财政体制改革以来，乡镇辖区内的税费收缴都直接 收归职能部门，加之全免农业税政策的出台，乡镇自主财 力无从谈起。二是自有的财源被划走。中央、国务院和县 区以上党委政府为发展农村经济社会事业，出台了不少优 惠扶持政策，但落实政策的主动权不在地方党委政府，而 在条条管辖下的部门。导致不少乡镇财政机构运转困难。 乡镇办公费、接侍费、报刊费、各种培训费、训练费有增 无减，凡此种种，一般乡镇一年开支需 810 万元。乡镇 负债象滚雪球似的越累越多，少则几十万、多几百上千万， 面对巨大的债务包袱，乡镇财力又减少，偿还债务的能力 逐渐削弱，久拖不决的债务包袱不仅会成为制约乡镇经济 发展的障碍，而且将成为不稳定的导火绳。 在瓦房乡就出现乡村干部用工资垫支、差欠来维持机 构运转的问题。XX 年该乡上级财政拨付资金除用于乡镇人 员工资及村组外已所剩无几，而其它支出的如接待、维修、 公益事业、水利设施、基础设施建设、卫生、防疫等的资 金缺口无法解决。这笔钱从何而来，只有靠乡镇主要负责 人想尽一切办法，采用各种方式和渠道去各方面争取或利 用乡干部名义向金融部门贷款。自分税制实行后，乡镇财 政直接流向上级政府财政，乡镇政府的实际所得非常少。 与此同时，乡镇政府维持机构运转的费用急剧增加，造成 乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使 其陷入生存困境。乡镇财政已逐步成为名副其实的“要饭 财政” 。 （四）公益事业兴办难 农业税费全面免征后，兴办公益事业，话好说,事难做。 一是兴办公益事业筹集资金要“一事一议” ，通过全体村民 的表决才能实现。由于受益不均，无法建立统一的分摊标 准，征收时难度较大。二是外出务工人员常年在外，筹集 资金收取难。三是部分农户因家境困难无法一次性交清而 产生新的拖欠。在多数乡镇，存在搞公益事业建设按照 “一事一议”的章程集资，多次召开村民大会表决，都因 部分村民认为资金无法全部集起而未通过。调研中有村干 部们反映“现在农村兴办公益事业资金筹集太难，弄不好 造成农民上访告状，既丢帽子又失面子，宁可不搞公益事 业” 。即使已兴办起的项目，由于农民参与管理的意识淡薄， 也面临许多难题。以+乡+村的骨干主渠为例，该村用水 主要以抽水灌溉为主，至今仍有抽水机站 2 个，税改前， 该村灌溉收费以乡统筹、均摊水费的经营管理模式还能维 持，但税改后，诸多弊端日益凸显：一是由于均摊水费， 吃大锅饭，造成水资源浪费严重。二是水资源浪费反过来 造成水费负担大。在调研中了解到，由于水费负担大，其 灌溉成本达到 80 元/亩，不少农民不愿交水费，不少农民 放弃使用水渠。三是工程养护难。养护经费集体经济负担 不起，向农户筹措难度又大，于是出现“工程运行入不敷 出，设施老化陈旧不能维护更新，效益衰减，农民不满不 愿交水费，水渠维护难以为继”的现状。 （五）大量事务性工作牵扯了乡镇主要领导的精力 在调研中了解到，乡镇一些主要领导整天忙于大量事 务性工作，很少能腾出时间来为农民服务。其原因：一是 税费改革后，党在农村的政策变化较大，长期积淀在农村 的一些问题显现出来，上访不断，需要乡镇干部做大量化 解工作。二是长年疲于应付上级党委、政府和各职能部门 安排的检查、调研等工作，很少有精力为农村社会经济发 展服务。三是由于目前乡镇政府收入渠道单一，资金不足， 迫使主要领导为了开门过日子，就得忙于跑资金，无暇顾 及其它工作的开展。被调研乡镇普遍认为乡镇财政压力大， 乡镇主要领导的大部分精力用于“找钱” 。办公经费、基础 设施的建设、公益事业等那项都要钱，令乡镇“一把手” 最头疼的就是如何“找钱” 。 “找钱”花去了他们很大一部 分精力。四是处理债务问题。有的乡镇主要领导经常是被 债务问题纠缠，忙于“拆东墙补西墙” ，得过且过。 （六）干部福利待遇低，工作环境艰苦，积极性不高 在调研中了解到，在不少乡镇特别是贫困山区的乡镇， 由于财政困难，福利待遇难以兑现，并且干部工作环境十 分艰苦，难以保证正常的节假休息，乡镇干部工作积极性 深受影响。以+乡为例，从 XX 年开始就有公务支出债 374979.52 元，除欠公务用车修理费、燃料费、接待费以外， 还欠干部职工 132825.56 元，多数乡干部为完成任务，搞 好本职工作，用自己的工资垫支必要的业务费用或开会办 事所应报销的差旅费，累计数在数千元或万元以上无法报 销，在很大程度上严重的挫伤了干部职工的积极性。还有 报刊杂志征订任务重，一个乡镇每年的党报党刊及行业报 刊征订费都要几万元，乡镇因为公款订阅压力大，就分摊 给乡镇干部私人订阅，乡镇干部待遇本来就低，实在不堪 重负。加之乡镇办公条件较差，乡镇干部生活比较艰苦。 一是住宿条件艰苦，仍住在几十年的危房中，有的几人合 住一个寝室。二是一些边远村社路途遥远不通车，下乡开 展工作，走村串户非常艰辛。三是事务较多，双休等节假 日都不能正常休息，工作规律性不强。四是文化生活匮乏， 较容易形成嗜酒好赌的不良嗜好。五是办公室紧张，一个 办公室多块牌子，或办公室与寝室合为一体。接待来办事 的群众往往以干部的床沿为凳。六是办公设备简陋，大部 分乡镇电脑等现代化办公设备配备不齐，导致部分乡镇干 部无法进行现代化办公。 （七）部分乡镇机构改革执行不到位 一是职能定了，但政事分开仍难以实现。不少乡镇在 改革中都对乡镇政府职能重新做了定位，严格按照政企分 开、政事分开的原则科学界定职能，但是组织实施中，由 于各种原因，并没有实现严格的机构和人员的分开，不少 乡镇行政事业仍在一块，工作任务仍在一块，在乡镇中心 工作得到强化的同时，中心站所职能被淡化，并且有不少 行政人员兼任事业单位法人，不少事业人员被乡镇政府长 期借用。二是机构撤并了，但实际运作并没有完全到位。 不少乡镇按照综合设置事业机构这个思路，整合了原有的 站所，将职能相近或相关的站所组成一个中心，但在实际 运作中，新组建的事业服务中心却难以磨合到位，表现在 新牌子未挂，帐务、资产未清，法人登记手续不办理、不 规范，办公地点未归并、统一，人员关系和实际工作未柔 和理顺。三是区乡两级都进行了机构改革，但衔接上仍存 在问题，往往在不少区直各部门及部分干部的观念中仍然 承认的是改革前的站所，承认的仍是改革前的对口站所， 这给乡镇机构改革工作带来不利的影响。四是不少乡镇干 部不能真正理解乡镇改革的重大意义，在调研中了解到， 不少乡镇干部仍认为不应该精简机构，认为精简机构、整 合机构只不过是增加了层级关系，增加了领导人数。 （八）偏远山区人员缺编，技术人才溃乏，难以适应 转型的需要 XX 年末，全区乡镇行政编制+名，在职+人，缺编 132 人；事业编制+名，在职+人，缺编 222 人；工勤编制 +名，在职 45 人，缺编 23 人。从数据中可以看出，在全 区乡镇中，特别是贫困偏远乡中普遍存在人员缺编。并且， 在调研中还了解到，在乡镇干部中，从事党务、政工工作 的人员占绝大多数，而从事业务特别是财经、农业科技的 人才却相当紧缺。一是出现财经业务人员的年龄断层，如 瓦房乡，由于乡镇工作艰苦，多次招录均未能招到符合岗 位条件的业务人员，出现年纪大的业务人员已达到退休年 龄，新的业务人员又未能招录到，无人接班。二是在乡镇 中还缺乏农业技术人才，一方面现有干部中行政管理型居 多，技术型的较少；另一方面文化层次也普遍偏低，难以 适应新形势、新工作的需要。 三、对促进乡镇政权正常运转的对策建议 （一）应妥善化解债务 一是应全面理清债权债务关系。针对乡村债务突出的 状况，应着手清理好债权债务，强化审计，注重向群众公 示，同时要建档立卡，保证准确无误。对乡镇负债要按照 统一的标准、口径、内容作进一步全面、深入的清理核实， 分清债务性质，明确债务主体，把偿还债务的责任最终落 实到资金使用单位，不能因财政转贷或担保而将义务推给 财政。如：企业债务、个人债务、下属单位包括原乡镇 “七站八所”的债务、过去形成的不合理的高利息债务、 超过诉讼时效或债权人放弃追偿权利的债务、各级政府间 财政性资金的负债等非乡镇财政负担，必须从乡镇政府负 债中剔除。 二是应明确化债目标，千方百计筹集资金化解乡镇债 务。首先要强化对群众的教育，增强义务意识。要引导农 民群众自觉缴清所欠应缴税费，从根本上削减乡镇债务。 其次要加大财政向乡镇倾斜力度，缓解乡镇财政压力，以 逐步解决乡镇所背负的沉重债务，从而确保农村稳定和基 层工作的正常开展。第三是要采取清欠还债、增收还债、 节支还债、等具体措施，逐步还清债务。 三是应从严控制新增债务。必须坚决锁定债务，严格 控制新增债务。乡镇政府不得以任何名义投资兴办经营性 企业，不得以任何名义由财政担保贷款。各地应从实际出 发，确定乡镇政府投资限额，乡镇政府投资超过限额的， 应由县财政和审计部门查实资金，经相关部门立项审核后， 由县政府批准。未经批准形成的新增债务，按“谁决策谁 负责，集体决策主要领导负责”的原则处理。 （二）应合理划分事权，确保乡镇政府能按承担的职 责职能办事。 机构改革和农村税费改革后，权力上收责任不上收， 造成权责分离。诸如文教、卫生、广电、国土、税务、计 生等,其人事、财政上收，乡镇政府没有管理权力，但却必 须以“属地原则”承担部分职责。由于“条块分割”不明， 上级政府担负的工作，不管乡镇政府有无相应机构、职能， 都要承担一些责任，且多以“目标责任书”的形式下发， 使基层政府成了各项工作的最终“落脚点” 。这种“条块不 明”的体制，使工作权、责不统一，造成乡镇政府承担着 发展地方经济、促进地方社会事业发展等无限的事权、责 任。乡镇政府作为一级政权组织虽然承担着促进地方经济 社会发展、保持社会政治稳定的重要职能，但其毕竟是最 基层一级政府组织，在人力、物力、财力上都很有限，省、 市、县政府能够承担的职能，乡镇政府不一定都能承担。 因此如义务教育、卫生、广播电视事业等投入大、要求高， 乡镇政府既办不好也办不了的事情就应主要由市、县政府 来办。 “上收上划”的事业，既要上收权力，也要同时上收 责任，尤其要保证经费投入。特别是要减轻乡镇政府经济 增长的过重压力，使其从无限的经济责任中解放出来，集 中力量做好应该做、能够做、做得好的事情。 （三）应当出台乡镇机构改革的配套政策，逐步完善 财政体制改革，加大财政转移支付力度，确保乡镇财政收 支平衡。 乡镇的机构改革不是单一的，而是与其他改革紧密联 系在一起的，如财政体制改革、农村社会保障体制改革等， 这些改革如不及时跟进，乡镇改革是很难有成效的。分税 制重新界定了中央和地方政府的财权和事权范围，是我国 财政体制上的一次重大变革。但是，由于各种原因，分税 制实际上仅限于中央和省级政府间，而省以下，尤其是在 乡镇一级则明显滞后，分税制改革以来，乡财政赤字增加， 地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中的同 时，许多本不应由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下 移，使乡镇政府承担了大量与其财政预算水平不相称的职 能，这直接导致了乡镇财政困难，严重制约了基层财政功 能的发挥。因此，应坚持事权与财权对等的原则，合理划 分乡镇政府、上级政府、中央政府的财政分配体制，适当 提高地方分成比例，优化支出结构，扭转乡镇财政恶化、 财源紧缩的状况，加大对经济欠发达地区的财政转移支付 力度，为乡镇办公益事业提供一定的资金支持，保证乡镇 政权正常运转。并且要改变上级投入农村基础设施建设， 逐级规定“配套”资金，上级出“小头” ，乡镇出“大头” 的做法，量力而行、量入为出，不搞盲目投资，加重乡镇 财政负担。最后要深入乡镇、村、组认真调研，科学、合 理测算乡级运转基本支出保障额，积极向上级反映我区存 在的困难，争取上级给予增加转移支付资金，缓解基层运 转困难局面。 （四）应理顺管理体制，逐步完善政绩考核体系。 在调研中，不少乡镇领导干部反映:当前的考核，在内 容上，过分强调经济责任，政绩考核主要看 GDP 增长，看 财税报表的上缴数据；在形式上，往往以“责任书”的形 式，层层转嫁任务，考核时就看指标完成情况