行政法中的信赖保护原则研究

行政法中的信赖保护原则研究提要：信赖保护原则在有关国家和地区的行政法中已经得到明确的确认，其行政法学对信赖保护原则的研究也较为深入。但信赖保护原则在我国行政法中的运用和行政法学中的研究还比较落后。我们应该从法律价值本身以及社会实践的需要去探求信赖保护原则的渊源，而不是从其他法律原则中去演绎或者类推。以此为出发点，来全面探讨信赖保护原则的丰富内涵，寻找对相对人的信赖利益予以保护的最佳方式，并从有关国家和地区行政法上信赖保护原则的运用中寻找有益的经验。信赖保护原则在德国、法国、英国、日本、韩国以及我国台湾地区的行政法中已经以不同的方式得到了程度不等的运用。有的国家信赖保护原则已不仅是其行政法上的一个基本原则，而且已成为其宪法上的一个重要原则，如德国;有的国家信赖保护原则在其行政法中虽没有明确的概念，但在其行政法的许多具体规则上则较好地得以体现和运用，如法国、英国、美国;有的国家虽将信赖保护原则作为行政法的一个基本原则，但其适用范围主要限于行政行为的某些方面，如日本(我国台湾地区也属此类)。因而，在这些国家和地区的行政法学中，信赖保护原则也得到了比较深入的研究。然在我国行政法和行政法学中，信赖保护原则还鲜有规定和研究。本文拟对行政法中信赖保护原则的渊源和内涵、适用的主要情形、对信赖予以保护的方式以及在有关国家和地区的运用状况，作一粗浅的探讨。其目的在于推动我国行政法学关注并深入研究信赖保护原则，以最终确立信赖保护原则在我国行政法中基本原则的地位，以全面约束行政立法行为、行政执法行为以及对行政行为的司法审查行为。一、 行政法中信赖保护原则的渊源、内涵行政法中的信赖保护原则与民法中的诚实信用原则两者之间是一个什么样的关系?是法律的某种共同要求在不同的部门法中的体现，还是两者之间本身就存在着一个渊源关系?这是我们在探讨行政法中的信赖保护原则的渊源、内涵时必然遇到和必须解决的问题。在民法领域，诚实信用原则及其所支配下的法律规则，已不仅仅是法学家们的推崇，更为各国法律所确认并明文规定，成为民法中公认的“帝王条款”。然而，诚实信用原则是否适用于行政法领域，在历史上曾是一个有争论的话题。持否定观点的学者认为，行政法作为公法的主要表现形式，与私法有着严格的分野。强行规定主体地位的不平等是行政法的重要特征，而意思自治、主体地位平等是私法的主要特征。因此，诚实信用原则作为私法规则的重要准则，不能适用于行政法，否则，行政法规则的严格性将会受到破坏。可见，否认诚实信用原则适用于行政法的重要理由是强调公法与私法的绝对对立。例如，被称为德国行政法鼻祖的奥托?麦耶就认为，法的一般原则并不存在，公私法的混合关系也不存在，私法规定不得补充公法的欠缺。就持肯定观点的学者中，其理由又有不同。“私法类推”说认为，行政法中的信赖保护原则乃民法上诚实信用原则的合理类推所致。与民法相比，行政法这一新兴部门法，在许多情况下尚缺少具体规定，此时，为了解决问题，完全可以从相关法域中类推适用有关规则。例如，日本著名行政法学教授盐野宏就认为：“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况”。 “一般法律思想”说认为，行政法中的信赖保护原则并非由民法规则类推而来，而是自始至终地存在于行政法中的，只是民法领域中较早地发现了该原则而已。行政法中未规定信赖保护原则，不等于说行政法中不存在信赖保护原则。信赖保护原则乃是一般法律思想的必然表现，在所有法律秩序中具有规范法律交易的任务。“法本质”说认为，法乃是由国民法意识所成立的价值判断。正当的事于公法和私法均予承认，不正当的事于公法和私法均不被承认。而这一判断的根本要求乃诚实信用。因此，该原则构成法规范，并全面直接适用于所有法规范之中。我们认为，上述两种截然不同的观点中，否定性的观点因其将公法私法的绝对对立作为其理论基础，因此，越来越为现代法律所不能认同。而肯定性的观点中，“私法类推”说将行政法中的信赖保护原则解释为民法中诚实信用原则在行政法中的合理类推，有欠妥当。而“一般法律思想”说和“法本质”说则正确揭示了行政法中信赖保护原则的渊源。在当代法学理论以及法律实务中，不管人们如何认识、研究公法和私法的区分，就诚实信用原则而言，这一原则“并非私法所特有，且亦非于公法所仅有特殊原则”，“而是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理。” 况且，就行政法而言，现代行政行为的主要内容已不再是规制行政，而是以给付行政为主，“现代国家之任务已与往昔不同，行政作为给付之主体，开发社会文化、增进人民福利、提升人民生活素质，已成为国家责无旁贷之职责。”在现代行政法中，即使是规制行政行为，行政主体为了提升国家公信力，以维护法律安定，保护人民的信赖，也应本着诚实信用的原则而为之。但同一法律原则在不同的部门法领域自应有其特殊性。由于行政法之特殊性，如行政法主要是规范国家行政主体与行政相对人之关系，且在大多数情况下，行政主体的行政行为具有单方面性、强制性等特征，故诚实信用原则在行政法上的具体运用有别于该原则在民法等私法领域的运用。在行政法上，诚实信用原则主要是指行政主体应本着诚实信用精神，以诚实信用的方法作出行政行为，并对行政相对人的正当合理信赖利益以适当的方式给予保护。由于这一原则在行政法中直接的外在表现即是对行政相对人的正当合理信赖给予保护，故称之为信赖保护原则更为恰当。所以，当我们在探讨行政法上的信赖保护原则的渊源时，实际上是在回答为什么要给相对人以信赖保护?当我们明确了问题的实质以后，就不难发现，我们不能也没有必要从另一个所谓更基本的原则去演绎或者从一个其他什么外在的原则去牵强附会地类推出行政法中信赖保护原则的渊源，而应当从行政法律价值乃至一般法律价值以及社会实践对法律的要求中去寻找。具体来说，行政法中的信赖保护原则包括以下几方面的内容：(一)行政主体之间相互信任和忠诚，同时须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。这是现代行政法对行政主体的首要要求，也是现代国家在人民之中公信力提高的必然要求。(二)相对人信赖的对象既表现为对具体行政行为的信赖，也表现为对抽象行政行为的信赖。这是现代行政法信赖保护的范围。(三)对行政相对人来说，要有值得保护的信赖，也即对行政相对人来说，已产生了正当的信赖利益。这是信赖保护的实质内容，也是信赖保护的基础。(四)对行政相对人的正当信赖利益要以适当的方式给予保护。这是信赖保护原则的最终实现，也是其最直接的体现。二、 行政法上信赖保护原则的适用由于行政行为的多样性，使得信赖保护原则在行政法上的适用必然表现为不同的形态。(一)行政主体之间相互信任和忠诚，同时本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。行政主体之间的相互信任和忠诚是维护国家行政管理的统一性、连续性的要求，也是树立行政相对人对行政主体的信任，保护行政相对人对行政行为合法信赖的前提和基础。如美国宪法第 4 条第 1 款规定：“每个州对于其他各州的公共法令、案卷和司法程序，应给予充分信任和尊重”，并将此原则作为处理不同州之间关系的重要准则。为了确保行政行为的明确性、连续性和稳定性，树立和保护行政相对人对行政主体及其行政行为的真诚信赖，行政主体必须本着诚实信用的精神，以诚实信用的方法作出行政行为。例如，行政主体在作出行政行为时不得进行欺诈、威胁、逼迫，不得以虚假的表示误导相对人。如果不是可归责于相对人明知或应知的情形，行政主体在作出上述行为后，造成相对人损害的，相对人就可以信赖保护原则而要求行政主体给以利益保护。为此，韩国行政程序法第 4 条规定：“行政机关执行职务时，应本于诚实信用为之”。我国台湾地区行政程序法第 8 条规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人民正当合理之信赖”。(二)行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的抽象行政行为。行政机关作出的抽象行政行为，其效力不得适用于施行前已经终结的事实，即使作出具有“假溯及力”的抽象行政行为，也不得限制或者损害相对人已经依法取得的利益。这是法治国家中法的安定性的必然要求。在法治国家，法律规范的内容必须具有明确性、可预测性、连续性、可靠性、稳定性，因而法律规范的溯及力一般是被禁止的。只有这样，才能保障人民的合法权益，维护法律规范的尊严，维护国家的公信力，从而也才能维护社会生活的稳定与安全。虽然在法治国家法律规范也必然要与社会发展变化相适应而不断调整，但作为人民行为准则的法律规范，人民必然对之产生信赖，如果朝令夕改，法律规范没有连续性，则社会生活必然处于不稳定状态，也就谈不上人民对政府的信赖。尤其是在制定对人民具有侵犯性、负担性规则时，信赖保护原则要求该规则不得溯及既往。实际上，这也是法治国家普遍信奉的“禁止不利变更”原则的又一体现。但是，行政主体抽象行政行为不溯及既往也有其例外情形，主要有：1.当时的规则已经规定了以后相关新制度的溯及力问题，人民对此应当预见到;2.原有规则状态不明确;3.原有规则是无效的;4.新规则所追求的公益超越了信赖保护甚至是法安定性要求。(三)具体行政行为的撤销必须受到限制“行政机关与人民事务往返之间，往往使人民对行政行为的合法性与持续性产生信赖。当无明显的事由足以证明此信赖与公共利益相违背时，应对其予以适当保护。信赖保护原则固然在许多公法领域都有适用的余地，但于行政处分的撤销最具直接关系”。从依法行政的角度讲，行政机关如果作出了违法的行政行为，有权机关应当依其职权并经正当程序予以撤销。但是，基于信赖保护原则，“是否撤销违法的行政处分，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政处分的信赖利益，而非一意维护合法性”。 具体地说，在一般情况下，对违法的不利具体行政行为(或称负担行政行为)，有权机关可随时依法撤销。因为在一般情况下，撤销不利具体行政行为通常不发生相对人既得利益或信赖利益的保护问题。但必须注意的是，即使在这种情况下，信赖保护原则也会发生其独特的作用。例如，当行政机关撤销一违法的不利具体行政行为而代之以另一个对行政相对人更为不利的具体行政行为时;又如，相对人因信赖从而遵守了一违法的不利具体行政行为，并作出相应的行为使其无法或者很难恢复原有状态时，信赖保护原则仍然是行政机关应考虑并遵守的重要原则。所以，更准确地说，基于信赖保护原则，对违法的不利具体行政行为撤销是原则，不撤销是例外。这里的例外情形主要是不撤销该行为的私人信赖利益明显大于公共利益。对违法的有利具体行政行为(或称授益行政行为)，“如因违法行政处分而受益之人民，对于该违法行政处分之存续已产生信赖，且于衡量比较撤销违法处分所可维护之公共利益后，其信赖较值得保护时，则该违法授益处分即不得任意依职权撤销之。” 也即是说，基于信赖保护原则，对违法的授益具体行政行为不得一概撤销。而应遵守不撤销是原则，撤销是例外之规则。这里的例外情形主要是撤销该行为的公共利益明显大于私人的信赖利益。(四)具体行政行为的废止应受到限制在行政法上，行政行为的撤销是针对违法行政行为而言的。而行政行为的废止则是针对合法行政行为而言的，它是指因客观情况的变化，原行政行为不再适应新的情况，有权机关决定终止该行为 往后的效力。基于信赖保护原则，行政行为的废止也应受到限制。一般情况下，对合法的不利行政行为，行政机关可以依法裁量是否废止。但基于信赖保护原则，在下列情况下则不得废止：1.如果行政机关在废止该行政行为后又有义务作出内容相同的行政行为的;2.行政机关曾对第三人承诺不废止该行政行为的;3.按法律、一般法律原则、行政先例或行政行为的特征等要求，不得废止的。对合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止。但当出现了下列情形时，可以部分或全部废止：1.行政行为在作出时就附有废止保留条款;2.行政行为附有履行义务，而相对人未及时履行该义务或未在法定期限内履行该义务;3.行政行为所依据的法规或事实基础发生了变化，如不废止该行政行为，则将会给公共利益造成危害。在上述三种情形中，前二种是可归责于相对人的事由所造成的。如第一情形，相对人明知或应知行政机关将来要在一定条件下废止该行政行为，因而不产生信赖保护的问题。第二种情形是因相对人的过错造成的，也不符合信赖保护原则的构成要件。但是第三种情形实属情势变更所致，故行政机关在废止行政行为是，应充分考虑信赖保护原则。其具体做法可以参照前述撤销授益行政行为的模式。此外，行政机关履行行政承诺、行政机关自觉地接受行政惯例的约束、以及司法机关对同样的行政案例同样裁判并维护行政裁判的既判力等，均是信赖保护原则在行政法中的具体表现和适用。三、 信赖保护原则中信赖保护的方式上面主要探讨了行政法中信赖保护原则的渊源、内涵、具体适用情形等问题，它主要回答了行政法中是否适用信赖保护原则以及在哪些情形下适用信赖保护原则。在弄清楚了这些问题之后，还面临一个更为实质的问题，即当行政相对人符合信赖保护原则的构成要件，而又面临行政机关要变更乃至消灭相对人所信赖的法律状态时，相对人的信赖利益如何予以保护。就理论上来讲，对相对人的信赖利益主要有两种保护方式，即存续保护和财产保护。所谓存续保护，即因行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，一律要稳定行政相对人所信赖的法律状态。所谓财产保护，即在必要时则打破原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以财产上的保护。在实践中，这两种保护方式各有利弊。存续保护表面看来是为了保护相对人的利益而不改变原有法律状态，但如果不顾一切地采用这种保护方式保护相对人的利益，有时会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下公共利益和私人利益很难得到兼顾。因此，只能讲如果原有法律状态对相对人有利，而不予改变又不致明显损害公共利益时，则原则上应当采取存续保护的方式。也即是说，即使原有法律状态对相对人有利，但打破该法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按“公益优先”原则，则不得不打破原有法律状态，而对相对人的信赖利益予以财产保护(主要是金钱补偿)。传统行政法与现代行政法的显著区别之一正在于此，传统行政法往往强调公共利益而忽视私人利益，而现代行政法则在保护公共利益的同时，又兼顾了私人利益。但是，财产保护方式在使“公益优先”原则与“信赖保护”原则得以协调时，也有其不足之处。主要是在有些情况下的信赖利益很难用金钱来加以弥补，如授予国籍、给予居留许可等。尽管财产保护方式也有其不足，但其适用情形明显多于存续保护的情形，而且，与存续保护方式相比，财产保护方式在运用上也有其特殊性，值得加以研究。尤其是德国行政程序法和我国台湾地区行政程序法的有关规定值得借鉴。德国行政程序法第 48 条规定，行政机关撤销不属于该条第 2 款所列的违法行政行为时，必须应相对人的申请赔偿其有关财产不利，该财产利益是因相对人相信行政行为的确定力而产生，相对人所得到的财产补偿不得超过相对人在行政行为存续时所具有的利益。第 49 条规定，行政机关废止授益行政行为时，须应相对人的申请对其因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利予以补偿。台湾地区行政程序法第 120 条规定，授予利益的违法行政行为经撤销后，受益人因信赖该处分而遭受的财产损失，撤销机关应给予合理补偿。补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益。第 126 条规定，原处分机关依法废止授予利益的合法行政处分，对受益人因信赖该处分而遭受的财产上的不利应予以合理补偿。对补偿金额和补偿争议，相对人如有不服，可以向行政法院提起给付诉讼。无论是德国行政程序法，还是台湾地区行政程序法，都规定了要对相对人因信赖行政行为而遭受的财产不利给予合理补偿。虽然这里的“合理补偿”似乎是一个不确定的概念，但是以其规定完全可以推而论之，对相对人的补偿额度不应当小于受益人因行政行为存续可得到的利益，否则，有失公正。现代行政法上的“公益优先”不能以私益的实质损害为代价。这也是现代行政法中比例原则的必然要求。在德国行政程序法和台湾地区行政程序法中都规定，在对相对人的信赖利益给予补偿时，要以相对人的请求为前提，唯不同的是，德国规定请求时效为一年，台湾地区规定请求时效为二年。笔者认为，这一规定不符合现代行政法的发展趋势。在以给付行政、服务行政为主要特征的现代行政法范式下，对相对人的信赖利益给予补偿时，不应当以相对人的请求为前提，相反，行政机关在撤销或废止有关行政行为时，应当主动给予补偿。唯对补偿额度的大小，要由相对人提供相应的证明，然后，又行政机关依据比例原则合理裁定。四、 信赖保护原则在有关国家和地区行政法中的具体运用信赖保护原则自 20 世纪 50 年代在德国行政法中开始作为一个独立的法律原则出现以来，已经得到越来越多的国家和地区行政法的承认，并加以运用。但是信赖保护原则在不同国家和地区行政法中的地位、作用及其运用状况也存在一定的差异。发现并研究这些差异，无疑有助于我们进一步深化对行政法中信赖保护原则的认知。德国自 20 世纪 50 年代起，就将信赖保护原则与依法行政、法律安定原则、比例原则等置于同等法律地位而作为行政法的基本原则。在 1973 年 10 月举行的德国法学者大会上，其第二议题就选定“行政法之信赖保护原则”为主体。从而更引起法学界和立法界对信赖保护原则的广泛注意。在德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等法律中，信赖保护原则均被明文加以规定。其中，尤以行政程序法的规定更为引人注目。该法第 48 条、第49 条从具体行政行为的撤销和废止的角度使信赖保护原则的主要精神得以较好地体现出来。第 48 条(2)规定，提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在。且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除处分，则信赖一般需要保护。但下列情况下受益人不得以信赖为其依据：1.受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的;2.受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的;3.明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。第 49 条(5)规定，废止有关授益行政行为时，应相对人申请，行政机关须对相对人因信赖行政行为的确定力而遭受的财产不利作出补偿，但以其信赖需要保护为限。但有一点必须注意的是，德国行政程序法以及其他有关法律在作出相关信赖保护时，是以信赖保护原则已经成为其独立的宪法性原则为背景的。 所以，在德国信赖保护原则不仅是行政法上的一个重要原则而约束所有行政行为，而且是一个宪法性原则从而对其立法行为也产生拘束力。学界及判例上也多从宪法原则的高度对信赖保护原则加以研究并推动其发展。在法国、美国等国家，虽然没有明确提出信赖保护原则的概念，但在行政法中具有体现信赖保护原则精神的相关规定，其行政法学对信赖保护原则也有较深的研究。在法国行政法中，信赖保护原则主要表现为对既得权益的保护，具体地说，就是通过限制行政行为的撤销、废止、溯及力，限制立法机关制定具有溯及力的法律规范表现出来。根据法国有关法律的规定，行政行为效力的开始时期，除必须公布外，还受到另一个规则的制约，即行政行为的效力不溯及既往。对行政行为的撤销，行政机关必须考虑两方面的因素：一方面行政行为已经对当事人的法律地位产生了一定的法律效果，这些法律效果必须得到遵守，否则，公民的法律安定毫无保障;另一方面行政机关不能永远受自己决定的拘束，因为社会生活随时变更，公共利益要求行政行为必须符合客观实际。为此，信赖保护原则的运用就不可缺少。在美国，信赖保护原则主要通过行政机关之间的相互信任和忠诚、限制规章(即联邦行政程序法中的“rule”，故也有人译为法规)的生效日期及溯及力、禁止翻供、一事不再理、遵守先例等规则得意体现。在日本和我国台湾地区，都明确将信赖保护原则作为行政法的基本原则之一，但是其适用范围主要限于行政行为，尤其是授益性行政行为的撤销和废止，其行政法学也以此为基点，将信赖保护原则与法律安定性原则和依法行政原则结合起来加以研究，试图协调它们之间的冲突。如日本著名的行政法学者室井力教授认为，在区别行政行为的无效和撤销标准时应当考虑如下问题，即“如何调整通过对公权力的承认而满足行政目的的早期实现、维护行政法关系的安定性以及保护国民的信赖这一要求与通过对公权力的否认来满足法治主义的实现、保护相对人的权利这一要求的两者关系”。日本另一位著名的行政法学者盐野宏教授也认为“法的稳定性的要求，适用于为法治国原理服务的市民社会秩序维持的观念，进而，这些原理在行政关系中的适用，也是为保护相对人即私人的利益服务的，因而，使这些原理在行政关系中的适用得以正当化。但是，另一方面，这些原理的适用，需要和依法律行政原理进行协调。这是因为，诚实信用的原则或者信赖保护的原则成为问题的一种局面，即涉及如何保护信赖行政的违法活动而采取了行动的私人”。在我国台湾地区，虽然在实务上早就肯定信赖保护原则在行政法上的适用，但在学术界态度却一直比较保守，长期认为只能以类推方式适用该原则。直到 20 世纪 80 年代才开始逐渐接受可以直接适用信赖保护原则的理论。在 1987 年的第 474 号判决中就有如下见解：“公法上之争讼，应有信赖保护原则之适用，亦即当事人信赖行政机关之决定存在，已就其生活关系有适当的安排者，必须予以保护或给予合理之补偿”。在行政法院 1993 年 9 月份的庭长评事联席会议决议中更是明确地指出：“有无信赖保护原则之适用，应依具体个案认定之”。在此后的行政法院判决中援用信赖保护原则，判决行政机关不得任意撤销授益行政行为的情形越来越多。如 1994 年的第 151 号判决、第 1520 号判决、1996 年的第 1464 号判决等。 实务上的推动，理论界的自觉接受和深入研究，直接促成了台湾地区行政程序法对信赖保护原则的明确规定。该法第 1 条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的的重要内容。第 8 条进一步明确规定：“行政行为应以诚实信用之方法为之，并应当保护人民正当合理之信赖”。在该法的具体规定尤其是第二章关于“行政行为的效力”的规定中，信赖保护原则得以较好的体现。由以上简单的分析可见，信赖保护原则在许多国家和地区的行政法中已得到确认，其适用所需的构成要件也趋于一致。但其适用范围并不相同。因为如同其他法律原则的适用一样，信赖保护原则的适用同样要受到一国或地区的社会实践以及相应的理论发展水平的影响。余 论有必要指出的是，我国行政法学至今还很少开展对信赖保护原则的研究，立法中也没有信赖保护原则的明确规定，实践中自然也就