税收增长与经济增长的良性互动

1税收增长与经济增长良性互动来源：财政部 （02.09.13 14:15）【由普金网整理提供，普金网财税服务联盟火热招募中！】税收问题是近来的热点。由于这几年我国税收的快速增长与 GDP 的平稳增长呈现出明显的反差,而刺激内需又需要相应的措施,因此在税收问题上引发了不少争论。尤其在减税问题上,主张减 税的理由归结起来有三点:一是税收的快速增长产生紧缩效应,与当前实行的积极财政政策相悖；二是减税可以刺激内需扩大；三是减税已经成为世界潮流,一些西方发达国家纷纷推出了减税计划和方案。孤立起来看,这些说法似有道理。但从另一个角度来看,或许更切合实际,即在我国目前的情况下,减税有效吗?减税刺激内需是无条件的吗?税收增长带来的紧缩效应在任何条件下都会产生吗?值得探讨 一、从政府配置资源的角度来分析,近年我国通过税收增长来扩大政府配置资源的份额是一个可取的选择 在现代市场经济社会,资源的配置机制一是市场,二是政府,两者并行不悖,而且相互补充,互为条件。如果经济出现问题,过冷或过热,都表明市场机制运转失常,一般都需要政府来干预。尤其在经济过冷的情况下,往往需要通过扩大政府配置资源的份额来实现对经济的干预。 政府配置资源,首先要集中一部分社会资源,其集中的手段有三个:一是税收,二是收费,三是举债。一般地说,其选择的顺序首先是税收、收费,然后是举债。我国经济目前处于一种内需不足的状态,这说明市场配置资源出现功能性失调,需要政府通过扩大资源配置份额来干预经济运行,弥补市场的暂时失调,以提升经济增长的力度。 从灵活性看,举债比调整税收制度更方便。故自 1998 年以来,政府首先选择了举债这个手段,即通过大规模发行国债来扩大政府配置资源的份额,以促进经济增长提升(见附图) 。但与此同时,并不排斥税收手段的运用,也就是通过税收的增长来实现政府配置资源份额的扩大。这几年税收的快速增长,客观上起到了这个作用。 从扩大政府资源配置份额这个角度来看,税收和举债所起的作用一样,而且都意味着当期的市场配置资源份额减少。在一定时期内,可支配的资源是有限的,而且是一定的,若政府配置的份额扩大,同时也就表明,市场配置的份额减少。其不同之处在于给人的感觉不同,即在所谓的“财富效应“ 上有分别。纳税是财富的所有权转移,归政府所有,自然也就交由政府支配；而购买国债是财富的支配权转移,交由政府支配,但所有权不变。从都是“交由政府支配“ 这一点看 ,税收和举债毫无二致,二者都有数量上的“挤出效应 “。若认为政府干预是必须的 ,扩大政府配置资源的份额也是应该的 ,那么,是增加税收,还是增加举债,在一定时期内是等价的。我国宏观税负明显偏低,客观上使我们具有一定的增税空间,用来作为扩大举债的配套事项,以支持政府反周期宏观调控,并弥补政府公共职能的缺位方面。 二、从扩大社会有效需求的角度来分析,我国近年如大规模减税未必能够有效扩大内需,而税收的增长却未必会抑制内需 扩大社会有效需求,可以有三种路径选择:一是单一性扩张政府支出,二是单一性减税,三是既扩张政府支出又减税。从我国当前的情况分析,更适宜于采用第一种选择,即扩张政府支出,而不是减税。这是因为: 1、我国现行以流转税为主、所得税为辅的税制结构,制约了减税对扩大内需的有效性。我国目前的税制结构是以间接税为主体,2001 年增值税、消费税和营业税三税的比重高达 65.42%(含海关代征的两税),而企业所得税和个人所得税相加仅占税收收入的 24.91%。在这样的税制结构下,实施减税难免大打折扣,甚至可能引起物价下跌,加剧持币待购的社会心理,造成需求进一步萎缩。若对个人所得税采取减税措施,对收入分配的改善难以起到促进作用,相反,可能会使收入分配差距进一步拉大,因为这对低收入阶层不会带来任何好处,他们无税可减。若是减企业所得税,对增强企业的投资能力有一定的作用,正因为如此,近年我国“局部减税“ 是把鼓励企业投资的所得税抵免作为要点之一的固定资产投资方向调节税的停征作为配合。 2因此,只要税收增长带来的税收收入不变成财政盈余,把这些钱全部都花出去,从总量上看,不会造成需求紧缩。若是将增加的税收收入更多地用于转移支付,改善社会低收入阶层的收入状况,那么,税收快速增长不但不会导致需求减少,与积极财政政策相悖而抵消力量,而且还有助于扩大社会有效需求。 2、从投资的“规模性要求 “来看,减税对企业增加投资的刺激效应较弱。我国的税收收入主要来自于企业,家庭对税收增长的贡献虽然在日益扩大,但现在仍不是主体。在这样一种税制结构基础上,减税主要落在企业部门,对扩大有效需求作用有限。因为企业对扩大内需的作用主要体现在投资的增加,而投资的增加是有“规模性要求 “的,就是说,达不到一定的资金规模 ,企业即使手中有钱,也没有办法进行投资,并非给企业减少了一块钱的税收,企业就可以增加一块钱的投资。 当然减税可以为民营企业提供一个更好的利润预期,从而增强民营企业投资的信心。但在分配秩序没有好转的情况下,可能是这边减税,那边却在增加收费、摊派。因此,这方面的条件没有具备,即使减税也是白搭。与其把注意力放在相对比较规范的税收上,不如把重点放在各种非税收入的整顿方面,减少各种五花八门的乱收费、乱摊派,比减税更有助于企业利润预期的形成,增强企业投资的信心。这几年我国的实际情况,正是把减轻企业非税负担作为重点。 3、我国目前的通货紧缩趋势与市场疲软状况,其重要根源之一在于经济结构扭曲引起经济循环不畅,在这种情况下,希望通过减税来减轻企业负担,刺激消费,调动投资,作用将很有限。我国改革开放以来的经济发展,是在两个社会区域展开的:一是城市,二是乡村。这两个社会区域相对隔离,只有一些小的“管道“使之联系起来。而现行的产业结构和产品结构,以及它们的不断升级就主要是在城市的自我循环中形成的。城市的需求一旦饱和,“过剩“ 就是必然的了。这时候 ,我们自然想到了农村市场。但却发现,相对隔离的农村市场还处于比较落后的状态,还没有形成相应的需求能力。对于这种由“二元经济结构“引致的内需不足,想靠减税来解决问题是无济于事的。相反,在收入差距不断扩大的状态下,减税还有可能会是雪上加霜,即收入差距的扩大,对社会有效需求会产生抑制作用。 既然减税的作用很小,不选择减税就是一种理性的选择。而靠自然性增长和管理性增长因素实现的税收增长,未必会抑制社会有效需求的扩大。相反,从我国的实际情况看,这些年税收的快速增长,不但没有抑制内需,而且还对扩大内需起到了积极的作用。因为,通过税收这个手段,把零散的资金集中起来,再通过规模化的政府投资,就将潜在的需求变成了现实的需求。此外,通过扩大转移支付,调节收入差距,也有助于社会有效需求的扩大。因此,我们认为,没有理由对我国既定税制框架下近年来的税收快速增长表示担忧。 我国税收近年为何快速增长 一、近年来我国税收收入增长状况 自 1994 年税制改革以来,我国的税收收入保持了较快的增长速度,年均增收 1400 多亿元(见表 1)。1994 年全国税收收入 5126 亿元,到 1999 年突破 1 万亿元,用了 5 年的时间；到 2001 年,全国税收收入突破 1.5 万亿元,只用了 2 年的时间。不难看出,我国税收增长呈现出加速之势。 那么,税收的快速增长是怎么实现的呢?只有两种可能的途径:一是“制度性增税“, 即提高税率,或开辟新的税种,或扩大征收范围；二是在既定的税制框架下因经济、管理、政策等因素变化而引起税收增长。这几年税收的快速增长不是政府主动“增税“ 造成的 ,而是通过第二种途径来实现的,是以下三个因素综合作用的结果(见表 2)。 1、“自然性增长 “因素。近年来我国实施积极的财政政策,加大经济结构调整力度,经济规模不断扩大,经济效益不断改善,GDP 一直保持着 7%以上的持续稳定增长。尤其从 2000 年起,国民经济出现了许多积极的变化,国有企业改革取得了阶段性成果,2001 年 GDP 已达 9.59 万亿元以上,这就为税源扩大、税收增加奠定了坚实的基础。2001 年全年由于经济增长直接带来的税收增收达 1200 亿元左右,约占全年税收增收总额的 46%。 2、“管理性增长 “因素。这是指在现有税制框架下 ,税收增长是通过加强税收征管而实现的。这几年之所以有税收的快速增长,一个重要的方面,就是通过完善征管体系,强化征管力度,堵塞漏洞,减3少了税收流失而实现的。据测算,2001 年税务系统加强征管增收近 700 亿元左右,约占全年税收增收总额的 26%。而“ 政策性增长 “因素多为一次性因素,在不同时期是不同的。如 1999 年打击走私,关税猛增 800 多亿元,占了当年税收增量的一半多。在其他年份,这个增收因素的作用就大大减弱了。而2000 年、2001 年的政策性增长因素主要是优惠政策到期。 3、“政策性增长 “因素。我国近年税收的快速增长同时还伴随着一系列政策性减税措施,最明显的是固定资产投资方向调节税,从 1999 年 7 月 1 日起按税率减半征收,2000 年暂停征收,近两年每年减税额达到 200 亿元。另外,还有企业进行技术改造时,国产设备投资可以抵免企业所得税(以不超出当年所得税新增额 40%为限)；房地产二级市场的税收减收 50%；对集成电路和软件企业实行了多种税收优惠,等等。这些政策性减税措施的出台,一定程度上减缓了税收的增长速度。 进一步从各个税种来分析,税收的快速增长在各个税种之间的分布是极不平衡的,而且在不同的年份也表现出明显的差异(见表 3)。 从 1999 年的情况来看,税收增长主要落在直接税上,企业所得税和个人所得税的增长均在两位数,尤其是个人所得税的增长达到 22.3%。间接税的增长主要落在海关代征税收,成为这一年增收的主要因素。国内两税及营业税等大税种的增长并不高,还低于 GDP 的增长速度。 到 2000 年,直接税和间接税的增长齐头并进,均处于超速增长的状态。企业所得税和个人所得税的增长在上一年较高基数的基础上继续攀高到 40%以上,成为这一年税收快速增长的重要推动力。间接税的大头税种增值税、营业税出现了跳跃性的增长,再加上海关代征税收的增长仍处于高位,以及证券交易印花税的突发性增长,使间接税成为税收快速增长的主要力量。直接税和间接税增长的同时攀升,带来了 2000 年税收增收首次突破 2000 亿元。 2001 年的特点是直接税继续保持着超高速的增长,企业所得税和个人所得税都保持在 50%上下的增长速度。而在间接税中,连续几年处于较低增长的消费税现出加快的势头,达到 7.8%；同时,增值税和营业税仍保持着两位数的快速增长。尽管印花税出现了较大的负增长,但在主要税种的快速增长带动下,使 2001 年成为我国税收历史上增收最多的一年。 二、税收快速增长对经济产生的影响 税收对一定时期经济的影响,主要与两个因素相关:一是税收的相对规模,亦即平均宏观税负。简单地说,税收规模越小,其对经济的扭曲性就越小(假设税制结构等其他条件不变) ；反之,则越大。这个因素可用税收占 GDP 的比重来衡量。二是税收增量的相对规模,也就是边际宏观税负。若是其他条件不变,税收增量的相对规模越大,对经济带来的扭曲性就会越大,反之则越小。这个因素可用一定时期税收的增量占 GDP 增量的比重来表示。从上述两个因素出发来分析我国近几年的税收影响,可以发现: 1、税收的相对规模不大,对经济产生的影响力有限。近年来,我国税收占 GDP 的比重在不断地提高,税收对经济的影响力在增强。在以间接税为主导的税制结构下,这种不断增强的影响力的正面效应大于其负面效应。因为间接税具有很强的可转嫁性,纳税人是 A,而负税人可能是 B 或 C。这样,纳税人的投资、储蓄行为不易受到税收的影响而产生扭曲,即导致的“效率损失“ 相比于直接税要小得多。而税收占 GDP 比重的提高,强化了政府弥补市场缺陷的能力,有助于政府纠正市场化进程中出现的各种偏差,从而优化整个经济运行的环境。这就是当前税收快速增长带来的正面效应。不过,由于税收的相对规模仍不够大,故由此带来的正面效应也就有限。 2、边际宏观税负明显提高,对经济产生的边际影响力显著加大。这是与税收的快速增长分不开的。从 1998 年以来的情况分析,税收增量占 GDP 增量的比重都在 25%以上,2001 年这个比重更是高达 39.7%。在间接税为主导的税制结构下 ,这种边际影响力的负面效应要大于正面效应。但非常重要的是:在近年我国出现通货紧缩趋势的情况下 ,宏观层面的上述负面效应被抵消了。进一步考虑到我国边际宏观税负的提高,不是制度性调整造成的,主要来自于许多一次性因素的影响,这样,微观层面的税收扭曲性也就被缩小了。另外,还有一个更重要的情况,即边际宏观税负的提高是在平均宏观税负4较低的条件下实现的,这进一步淡化了税收快速增长带来的负面效应。 总之,税收快速增长会带来多大的效率损失,取决于多种条件的组合,既涉及到税制结构、税收的相对规模大小、边际宏观税负变化的具体成因,也与当时经济运行的冷热状态和特定条件的组合密切相关,单纯依据税收增长的快慢,是难以做出准确判断的。 专家建议 我国正处于经济转轨时期,要建立完善的社会主义市场经济体系,不能不充分考虑政府的财政能力。健全的政府财政是当前乃至今后一段时期内,我国政府在转变职能的基础上全面履行其各项职能,特别是社会稳定职能的基本保证。 衡量一国财政能力的大小,主要是看税收收入占 GDP 的比重。1994 年税制改革以来,这个比重在不断提高。但与转轨时期我国经济社会对政府所要承担的职责相比,这一比重仍然是偏低的。且不说与发达国家进行比较,就是拿发展中国家来看,我国的这个比重也没有高到可以承受总体性减税的地步。依据我国产业结构调整和加入 WTO 的要求,以及当前我国的实际情况 ,对税负分布进行结构性的调整是应该的,但以降低税负总水平来实施减税则是不可行的。 从财政的可持续性来观察,由于我国财政赤字扩大,整个财政的债务依存度居高不下,尤其是中央财政的债务依存度更高。在这种情况下,如果没有税收收入的连续稳定增长,国家财政,尤其是中央财政将变得十分脆弱而不可持续。而我国税收的相对规模小,对经济影响力相应地也很小。即使减税20%,按去年的税收规模计算, 也只有 3000 多亿元,只不过相当于近两年发行的国债规模,因此减税的作用如何,是可以想象的。 提高财政收入占 GDP 的比重,是我国财政的期待目标。没有一个强大健全的财政,宏观经济的稳定将变得十分脆弱。财政是社会风险的集中承担者,是经济稳定、社会稳定的最后一道防线。正是因为有了近几年来的税收快速增长,才使财政收入占 GDP 的比重不断提高,为改革、发展、稳定,为国家的宏观调控提供了财力保障,政府才有能力去解决社会发展中的各种问题,如提高社会保障水平、加快生态环境建设、保障国家安全等等,同时也抑制着财政风险,提高了政府抵御各种公共风险的能力。 表 1、1994 年到 2001 年税收收入 单位：亿元、年份 1994 1995 1996 1997税收收入5126 6038 6909 8234税收增长率20.47 17.79 14.43 19.18年份 1998 1999 2000 2001税收收入9263 10682 12581 15172税收增长率12.50 15.32 17.78 20.60表 2、1998 年到 2001 年税收增长因素 单位：亿元、自然性增长 管理性增长 政策性增长年份 税收增量 数额 比重 数额 比重 数额 比重1998 1029 500 48.6 529 51.4 ? ?1999 1419 609 42.9 ? ? 810 57.12000 1899 1099 57.9 300 15.8 500 26.32001 2591 1200 46.3 690 26.6 701 27.1表 3、1999 年到 2001 年税收增速在各税种间分布（%）5税种名称 1999 2000 20011.国内增值税 7.3 16.7 16.82.国内消费税 2.1 2.2 7.8国内两税合计 6.4 14.1 15.43.海关代征税收 78.0 43.7 11.14.营业税 5.5 11.1 10.75.企业所得税 17.9 43.0 47.16.涉外企业所得税 19.4 49.8 56.67.个人所得税 22.3 59.4 50.8其中：利息所得税 ? ? 87.18.资源税 0.1 1.5 5.49.城镇土地使用税 8.9 9.9 2.110.投资方向调节税 21.3 ? ?11.城市维护建设税 6.9 11.7 9.212.印花税 ? 84.8 -35.4其中：证券交易印花税 19.4 95.2 -40.813.土地增值税 55.0 22.9 23.114.房产税 15.1 14.2 9.215.车船使用税 8.7 12.1 5.516 屠宰税筵席税 7.1 11.1 -23.017.车辆购置税 ? ? ?标题:巩固经济自主增长机制 促进经济持续稳定增长（一）-2003 年宏观经济形势回顾和 2004 年展望摘要 2003 年，我国经济已经稳定地进入新一轮上升期。由市场导向的、周期性扩张因素支撑的经济自主增长机制显著增强，总需求不足的矛盾明显缓解。中国经济成功地抵御了伊拉克战争、国际石油价格波动和国内非典疫情带来的多重负面冲击，保持了 2002 年以来快速回升的好势头。困扰经济健康发展的老问题，仍然是就业压力大，农民增收困难；同时，信贷增势过猛，资源约束和产能普遍过剩并存，经济和社会发展不够协调，则是值得高度关注的新问题。继续坚持扩大内需方针，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，把握好宏观调控的方向和力度，对经济内在的周期性扩张趋势因势利导，按照党的十六届三中全会部署，加快改革开放和结构调整，进一步巩固市场导向的自主增长能力，将是今后经济持续稳定增长的重要保证。（中经评论北京）2003 年，我国经济已经稳定地进入新一轮上升期。由市场导向的、周期性扩张因素支撑的经济自主增长机制显著增强，总需求不足的矛盾明显缓解。中国经济成功地抵御了伊拉克战争、国际石油价格波动和国内非典疫情带来的多重负面冲击，保持了 2002 年以来快速回升的好势头。困扰经济健康发展的老问题，仍然是就业压力大，农民增收困难；同时，信贷增势过猛，资源约束和产能普遍过剩并存，经济和社会发展不够协调，则是值得高度关注的新问题。 继续坚持扩大内需方针，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，把握好宏观调控的方向和力度，对经济内在的周期性扩张趋势因势利导，按照党的十六届三中全会部署，加快改革开放和结构调整，进一步巩固市场导向的自主增长能力，将是今后经济持续稳定增长的重要保证。一、我国经济进入新一轮上升期，未来增长仍有较大空间据我们宏观经济研究部预测， 2003 年经济增长可以达到 86，比上年高出 06 个百分点。这表明从 2002 年开始，我国 GDP 增速已经稳定在 8以上，经济增长已经摆脱了持续回落的状态，6进入新一轮全面回升的阶段。经济稳定回升并未出现全局性经济“过热” ，宏观经济运行状况基本健康。国内需求和外部需求迅速扩大，投资和出口增势强劲，消费稳步回升；主要商品的供求格局基本平衡并有所改善，物价总水平较低且相对稳定；财政收入增长较快，企业利润大幅增加，经济增长的质量、效益进一步提高。进口增长快于出口增长，外商直接投资继续快速流入，外部资源供给比较充裕，国际收支状况良好。 这一轮经济快速增长的主要支撑因素是： 1消费结构由温饱型向小康型升级，创造了新的市场最终需求。20 世纪 90 年代后期以来，以改善住、行条件为代表的新一轮消费结构升级加速启动。2003 年前 3 季度消费增幅达到86，住、行等方面新的消费热点持续升温，建筑及装磺材料类零售额同比增长 466，汽车类零售额同比增长 775，通信器材类零售额同比增长 74。新的市场最终需求十分旺盛，拉动生产与投资迅速跟进，整个经济进入新一轮快速增长期，这是当前乃至今后经济持续快速增长的最可靠支撑。2支柱行业增势强劲，经济发展已进入新一轮重工业化时期。2003 年前 3 季度，重工业增速（184）明显快于轻工业（139） ，重工业占全部工业的比重达到 644，比上年全年水平提高 34 个百分点。1998 年以来，重工业占整个工业的比重不断提高，2003 年这一比重的提高幅度更大，主要是由住房、汽车、电子通信等支柱产业快速增长拉动的。这一轮重工业化与消费结构升级密切相关，具有较强的市场内生机制，将成为我国产业升级和经济增长的主要动力。 3城市化进程加快，促进了投资和消费需求扩大。我国城市化率由 2000 年的 362上升到2002 年的 391，预计 2003 年将超过 40。城市化的推进必然带来总需求的巨大增长。大批农民向城市转移，一方面促进了第二产业和第三产业的发展，并对城市基础设施产生巨大需求，带动投资需求迅速扩张；另一方面农民的消费行为逐步市民化，促进城市消费需求的增长。城市投资需求和消费需求的快速增长会逐渐向农村扩散，从而带动全社会总需求的增加。 4民间投资正在加速启动，市场化的投融资活动相当活跃。目前投资主体正在发生深刻变化，民间投资（含集体、个体、股份制和联营经济投资，剔除国有及控股投资、外商及港澳台投资）已经成为投资快速增长的主要拉动力量，其拉动作用明显大于其他投资主体。19982001 年的全社会投资中，国有及控股投资比重由 569下降为 535，外商及港澳台投资比重由 105下降为 81，而民间投资比重则由 326上升到 384，2002 年进一步上升到 40。国家预算内资金占总投资增量的比重，也由 1998 年的 14降为 2003 年 6 月的 5。这说明，全社会投资对扩张性政策的依赖程度明显降低，支撑投资快速增长的市场化基础日益稳固。5内在的周期性扩张因素推动经济高速增长。从短期因素看，企业库存投资恢复上升，预计可持续两年。工业库存从 2002 年 7 月开始逐月递增，到 2003 年 4 月已达到 1998 年 8 月以来的最高水平，表明企业对市场前景看好。从中长期因素看，固定资产投资从 2000 年恢复上升，增速不断提高，所拉动的经济快速增长大约能持续 4 年。在技术进步、消费升级和相关高成长产业的拉动下，产业结构升级幅度也有增大趋势，对经济增长的带动作用大约能持续 8 年。简言之，企业库存投资增加、固定资产投资恢复上升以及产业结构加速升级，三大内在驱动因素叠加在一起，将使新一轮经济快速增长保持较长时间（其间不排除短期波动） 。 此外，以加入世贸组织为契机，我国开放型经济加快发展，有力地促进了产业升级和企业竞争力的提高。沿海地区由市场导向的产业聚集效应日趋明显，市场力量对经济增长的促进作用进一步增强。这种由市场主导的、以消费升级和企业自主投资为基础的新一轮经济快速增长，具有较强的可持续性。2004 年世界经济和主要经济体将保持温和复苏态势。世界银行预测，世界经济增长率可望提高到 3，其中发达国家将升到 25，美国、日本、欧元区将分别达到 34、13和17；发展中国家增长率将升为 49。IMF 预测 2004 年全球增长 41，其中美国为39，日本为 14。美国商务部预测美国经济增长可达 4。值得注意的是，世界性的通货紧缩并未缓解，贸易保护有增无减，针对中国外贸外汇政策的外部压力较大，我国的外贸环境趋于严峻。尽管有这些不确定因素，但是总体上看，外部经济环境仍将有利于我国经济保持上升势头。 7综合国内外条件，预计 2004 年我国经济将在较高水平上继续稳定增长。从三大需求看，在不发生重大疫情的情况下，受消费结构升级的推动，消费增长率预计将恢复到 9以上；在货币政策保持稳定的情况下，受产业升级的推动，投资将继续较快增长，预计将稳定在上年的增长水平，即25左右；由于外贸环境趋于严峻、出口退税率下调和出口基数较大等原因，预计出口增长率将回落到 10左右，受国内市场升温的拉动，进口将继续高增长，增幅超过出口，贸易顺差将继续减少。综合定性分析和模型预测结果，2004 年 GDP 增长率可望达到 85，与上年大体持平。 二、资源约束和产能普遍过剩的结构性矛盾比较突出，症结在于投资体制改革滞后，行政干预和行政主导的投资造成低水平重复扩张随着经济回升和重化工业化的启动，各个生产行业间的供求关系发生较大变化，出现新的结构性矛盾。比较突出的是电力、煤炭、钢铁、石化、有色、棉花等部分原材料供应出现紧张，不少省市被迫限制用电，一些原材料价格上涨较多。同时，很多领域的产能过剩和需求约束仍然普遍存在，大多数产品的市场竞争仍比较激烈。在市场机制的调节下，短缺产品的供给正在迅速增加，原材料价格上涨的态势已经趋缓。2003 年以来电力、钢材和有关原材料的投资项目增加很多，发电设备产量增幅超过 70，预计这些产品的供给紧张不会持续很久。 经济增长新周期中一些领域的确存在“重复建设” ，其症结并非导源于正常的市场竞争，而是由于投资体制改革滞后造成的行政干预和行政主导的投资。许多地方政府通过运用财政资金、干预银行信贷、指令国有企业投资等多种方式，频繁介入一些热门行业的生产性投资。房地产业存在的行政干预更为突出：不少城市脱离经济发展实际，通过大量土地批租和银行贷款搞政绩工程、形象工程，贷款回收风险很大；许多地方政府盲目建设开发区，大量圈占农村集体土地和农民承包土地，严重侵害农民合法权益。 现行投资体制与市场主导的新一轮经济增长产生了越来越尖锐的矛盾：一方面限制了民间投资主体的投融资活动，阻碍了充分竞争，削弱了市场对资源的配置作用；另一方面助长了行政权力对投融资活动的干预预，使得行政主导型的重复建设难以根治。投融资活动中政府介入过多，过于依赖行政审批，过于依赖政府信用，竞争性行业的行政管理门槛过高，市场风险往往转化为行政干预下无人负责的更大风险。而依靠行政力量来限制竞争，既不能有效解决重复建设背后的体制问题，又削弱了市场的择优汰劣作用。如果不尽快推进投融资体制改革，可能在很大程度上损害此次经济回升的积极效果。 深化投融资体制改革，形成市场化的投融资机制，是纠正行政性重复建设的根本举措，也是间接宏观调节方式有效发挥作用的重要基础。应当按照“管住政府、放开市场、吸引民间资本、加强风险约束”的思路，约束政府行为，明确政府责任，完善投资的激励与约束机制，让民间投资主体发挥主要作用，防止行政力量随意介入竞争性市场。政府投资要严格限定在公共产品领域，并引入公正、公开的竞争机制，加强审计、舆论等方面的公共监督。扩大民间投资的准入范围，即使是公共产品领域，也要尽可能吸引各类民间资本参与投资。政府应当致力于维护市场机制的正常运行，针对竞争性行业和垄断性行业的不同特点，健全关于保护竞争。反对垄断的制度，改进政府规制的方式。一方面，应当努力改善市场竞争的信息环境，提高行业信息和政策信息的透明度，减少企业投资失误的可能性。另一方面，应当健全竞争和反垄断规则。对竞争行业的规制，重点是反对不正当竞争行为，制定有关安全、卫生、环保、质量等方面的国家标准，以维护竞争秩序和公共利益；而不应当依赖对企业经济指标的行政性审批和规模控制。对垄断行业，应当加快制定综合性的和专门性的反垄断法律法规，以制止不同形式的垄断行为，特别是行政垄断。 三、消费需求增长相对缓慢，仍需加大刺激力度 近些年来，我国消费需求增长率大体上保持在 8以上，是在较高水平上的稳定增长，但是相对于投资需求的强劲扩张势头，消费需求特别是农村消费需求的增长显得不足。消费增长相对缓慢容易导致居民消费率偏低。国际比较表明，我国居民消费率偏低的状况相当突出。据世界银行的数据，2000 年，中国城乡居民的最终消费支出仅占 GDP 的 49，不仅低于世界平均水平（62） ，也低于低收入国家的平均水平（69） ，与同样经济发展程度的印度（68）相比也有很大差距。8随着我国居民收入水平提高和消费结构升级，在客观上要求最终消费率适当上升。如果居民消费率长期偏低，将不适应人民群众日益增长的消费需求，不利于发挥最终消费对经济增长的拉动作用。需要指出，我国正处于工业化中期阶段，第二产业比重较大且稳定，第三产业比重较低，居民储蓄率较高，这些因素导致投资率将会在较长时间内稳定在较高水平，而使居民消费率的提高受到制约。但是，消费率偏低的情况也说明，我国居民消费增长的潜力还很大，需要进一步拓展居民消费的空间。因此，扩大内需的重点应从投资转向消费，进一步增强鼓励消费增长的政策力度。可考虑：（1）以城市为重点进一步拓展消费领域，增强消费热点的带动效应和扩散效应。适应居民收入水平提高和消费结构升级的趋势，加快发展工业品消费和服务类消费，鼓励发展新的消费热点和消费方式；清理限制性的消费政策，进一步扩大消费信贷；充分发挥中高收入阶层的消费示范作用，大力促进消费结构的升级活动。 （2）完善社会保障制度和发展社会公共事业，增强居民的安全感，改善居民的支出预期，鼓励居民增加即期消费，逐步扭转居民消费倾向下降、储蓄倾向上升的趋势。（3）增加中低收入阶层的收入，促进低收入群体的收入稳定增长，特别是加大对农民减负增收的支持力度，努力开拓农村消费市场。 （4）继续整顿市场经济秩序，改善消费环境，增强消费信心。巩固经济自主增长机制 促进经济持续稳定增长（二）-2003 年宏观经济形势回顾和 2004 年展望摘要 2003 年，我国经济已经稳定地进入新一轮上升期。由市场导向的、周期性扩张因素支撑的经济自主增长机制显著增强，总需求不足的矛盾明显缓解。中国经济成功地抵御了伊拉克战争、国际石油价格波动和国内非典疫情带来的多重负面冲击，保持了 2002 年以来快速回升的好势头。困扰经济健康发展的老问题，仍然是就业压力大，农民增收困难；同时，信贷增势过猛，资源约束和产能普遍过剩并存，经济和社会发展不够协调，则是值得高度关注的新问题。继续坚持扩大内需方针，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，把握好宏观调控的方向和力度，对经济内在的周期性扩张趋势因势利导，按照党的十六届三中全会部署，加快改革开放和结构调整，进一步巩固市场导向的自主增长能力，将是今后经济持续稳定增长的重要保证。（中经评论北京）四、信贷增长迅猛，隐忧不可轻视2003 年，货币供应量和信贷资金出现最近几年少有的迅猛攀升势头。预计广义货币 M2 增长21左右，远高于全年经济增长和消费价格涨幅之和；人民币贷款增加 3 万亿元，远高于上年的18 万亿元。总体上看，货币信贷的高速增长，来源于投资、工业、进出口提速和消费升级的需求拉动，是国民经济进入新一轮快速增长期的反映，也是持续数年扩大内需政策的刺激结果，并且没有引起物价总水平的明显上涨，因而是比较正常的。同时，也要重视货币信贷迅猛攀升存在的隐忧。 （1）融资结构不合理，融资压力过于集中在银行信贷。拿直接融资和间接融资的比例来说，发达市场经济国家已达到互 1：1 左右，而我国这一比例 2000 年为 1：10，2002 年下降到 1：238。经济升温后企业利润和居民收入增加，但由于我国金融市场不发达，融资方式单调，社会资金来源、资金需求乃至金融风险几乎都集中到银行身上。（2）国有商业银行经营机制和组织结构存在缺陷，放贷行为容易加剧经济波动。由于国有商业银行分支机构是按行政区划层层设置的，其产权制度、组织结构和行为方式带有比较浓厚的计划经济色彩，市场反应迟钝，信息传递和贷款决策等难以超越行政区划的局限，往往容易和经济波动发生同向振荡，也即经济升温时信贷一哄而上，经济降温时信贷一哄而下，进而加剧经济过热或过冷。（3）信贷迅猛增长背后仍然有政府行为的不当干预。地方政府发展地方经济的能力和责任越来越大，但在现行财政体制下却无担保融资和发债的权利，于是采取种种变通办法向银行信贷施加压力。现在国有商业银行的新增贷款中，很大一部分是有政府背景或以政府信用担保的长期贷款，缺乏风险约束，容易推动信贷过度膨胀。 （4）货币信贷快速扩张迫使中央银行采取总量紧缩措施，可能弱化货币政策的结构性调整作用。2003 年提高商业银行的存款准备金比率，引起争议。这个措施属9于“猛药” ，力度把握不当会产生较大负面影响。如果总量紧缩的力度过大，会损害经济回升势头，本来就融资困难的中小企业和农户将会雪上加霜；若总量紧缩的力度过小，局部过热行业的信贷需求仍然可能得不到抑制。基于对当前经济尚未过热、但结构性矛盾比较突出的总体判断，应当继续实行稳健的货币政策，综合运用多种货币政策工具，保持货币信贷的稳定增长。在使用货币政策的总量调节工具时，宜把握好预调和微调的方向、力度和节奏。注意采取必要的协调措施，改进总量政策工具的操作效果，防止出现过度的总量紧缩效应。加强引导贷款结构，发挥好货币信贷政策对经济结构调整的支持作用。合理调控信贷增长，关键要以优化贷款结构为基础。应当继续加强对商业银行的窗口指导。对房地产等结构性失衡行业，既要满足其合理的信贷需求，也要加强防范风险。对中小企业和广大农户的贷款需求，应当鼓励商业银行按市场化原则有效放贷。同时，可考虑修订贷款通则，使之适应经济市场化进程和优化信贷结构的客观要求。从中长期的制度建设角度看，防止信贷资金大起大落的根本出路，在于推进金融体制改革，发展多元化的现代金融组织、多层次的金融市场，健全中央银行体制。加快国有商业银行的股份制改造，积极发展非国有中小金融机构。推进利率市场化和资产证券化进程，积极发展直接融资和证券市场。合理界定地方政府债务融资的权利和责任，分流居民储蓄，减轻银行压力。改善中央银行资产负债结构，扩大货币政策操作工具的选择余地，逐步改进货币政策和汇率政策之间的协调机制，提高中央银行调节货币信贷的有效性。 五、贸易环境不确定性增加，宜努力保持国际收支基本平衡2003 年前 3 季度，出口同比增长 322，增幅提高 129 个百分点，持续保持高增长态势。进口同比增长 405，加快 233 个百分点，因此贸易顺差比上年同期减少（净出口 91 亿美元，同比减少 109 亿美元） 。分国别和地区看，对美国和部分欧洲国家的出口顺差持续增加；而对日本、韩国和我国台湾省的出口逆差则持续扩大。由于美欧是我国主要出口市场，顺差扩大势必加剧贸易摩擦，我国面临的反倾销压力不断加大。近年来日本、韩国和我国台湾省对美欧出口的一些产品陆续转移到中国大陆设厂，是我国对美欧顺差扩大的重要原因。2004 年发展外经贸的困难加大，需做好充分的应对准备。重点可考虑：积极发展区域经济合作，努力争取一个较好的国际经贸环境；遵循世贸组织规则，合理运用有关机制，妥善解决贸易摩擦，规范出口秩序，积极扩大出口。在利用外资方面，应加强对外资结构和投向的引导，进一步完善有关法律法规、管理制度、市场开放、基础设施等方面的投资环境。在开放型经济不断发展的条件下，贸易顺差减少或出现一定逆差是难免的。我国外汇储备很大，有一定贸易逆差也不必过于担忧。国内需求升温可以基本弥补贸易顺差减小带来的需求缺口，对经济回升的总体态势不会产生明显冲击。今后应当努力保持国际收支基本平衡，不必追求过大的贸易顺差，这样也有利于缓解人民币升值压力。六、就业形式多样化和稳定性下降并存，就业压力仍然很大随经济升温，城镇总体就业情况逐步好转，绝大部分地区就业都有明显增加的趋势。在就业总量增长中，正规就业增长较慢，新增就业主要是非正规就业（如个体户、临时工等） 。在市场化改革和结构调整力度不断加大的进程中，非正规就业将成为越来越普遍的就业形式，对缓解就业压力具有重要作用。但是，非正规就业存在比较突出的劳动者权益保护问题以及劳资关系矛盾等，应予10以足够重视，并尽快建立健全相关的社会保障制度和矛盾协调机制，合理解决这类人员的养老、医疗等保障问题，确保其基本权益及生活安全，以促进就业容量增加，稳定就业队伍。新一轮经济增长周期对扩大就业既有促进因素，更有制约因素，需要认真分析和长期关注。（1）产业结构升级难免增加失业，就业存量面临剧烈的结构性动荡。这一轮经济回升以重化工业化为主要特征，吸收劳动力的能力相对较低。劳动力从第一产业向第二产业大量转移，而第二产业资本密集程度和技术水平正在提高，制约就业容量的扩大。高素质劳动力包括熟练技工明显不足，低素质劳动力过剩，劳动力市场供求的结构性矛盾十分突出。加入 WTO 后，激烈的国际竞争也将加剧结构性失业。 （2）新增劳动力供给过剩将持续较长时间。我国人口自然增长率虽然有所控制，但人口增长高峰还需一代人的时间才能逐渐放缓；20 世纪 60、70 年代生育高峰期出生的人，目前正值生育年龄和就业年龄；加之人口基数过大，未来 510 年内，全国每年新增的适龄劳动人口不会低于 1000 万。就业压力在短期内难以根本缓解，如何减少失业、增加就业，将是必须长期面对的严峻挑战。 （3）城市化进程和第三产业发展滞后。与经济发展水平相近的国家相比，中国是世界上城市化水平较低的国家，而且我国城市化落后于工业化。因此，工业快速增长对第三产业的拉动乏力，制约了第三产业的发展和就业容量的扩大。改革开放后的 20 年中，我国农业劳动力每转移 1 个去第二产业，只能带动 07 人转向第三产业，而在城市化与工业化同步发展的国家，可以带动 2 人。 （4）我国中小企业发展不足。世界各国的中小企业，都是吸纳就业的主力军。有资料显示，发达国家一般每千人平均有 50 个企业，而我国每千人企业数平均不到 9 个（其中包括把 10个个体户折算为 1 个企业） 。目前我国中小企业尤其是非公有中小企业，在发展环境上还面临不少困难。今后，缓解巨大的就业压力，不仅是宏观经济平衡的短期重要目标，而且是经济社会协调发展的中长期重要目标。努力扩大就业，需要从加快发展和深化改革两方面双管齐下。从加快发展的角度说，应当重视发展劳动密集型的制造业和服务业，充分发挥劳动力资源充裕的比较优势。进一步落实财税、金融、劳动工资等方面的支持政策，大力促进非公有制经济和中小企业发展。从深化改革的角度说，应当坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，主要依靠市场力量优化劳动力资源的配置，缓解就业的结构性矛盾。政府应加强就业指导，积极发展职业教育和培训，做好劳动力市场信息服务工作，鼓励发展各类非政府、非盈利的组织，扩大吸纳就业的渠道。七、农民增收仍然困难，解决“三农”问题必须跳出“三农”本身，推动“三化” （城市化、市场化、工业化）是根本出路2003 年农民增收面临新的困难，由于“非典”疫情的影响，2003 年第 2 季度有大约 10的农民因“非典”返乡，据调查其中有 172003 年不准备再外出。此外， “非典”发生后，乡镇企业外贸出口订单减少，产品因运输不畅造成积压，农民从乡镇企业得到的收入增幅下滑。促使农产品价格明显上升的因素尚未产生，部分地区的畜产品和水果蔬菜或销售不畅，或出口受阻，价格普遍下跌，农民务农收入增长也不会乐观。完成全年农民增收 4的预期目标面临的难度较大。解决农民增收难的实质是解决“三农”问题，根本出路在于推进城市化、工业化和市场化，形成促进城乡二元经济结构转变的机制。从农村外部考虑：一是加强国家财政和金融方面对农村经济的扶持力度。管好用好财政支农资金，尽快取消农业特产税，并逐年递减农业税税率，力争在本届政府任期内完全取消农业税。积极发展适合农民需要的信贷方式，改革农村信用社，规范和发展农村民间金融，改善农村金融服务。二是加快城市化进程，促进农村人口向城市和非农产业转移。对农村征地给予合理补偿，缓解城市化占地和农用土地的矛盾；进一步清除对农民进城的歧视性政策，保障农民工子女受义务教育的权利，创造有利于农民外出就业的公平环境。11在农村内部，重点可考虑：一是完善土地流转制度，逐步开放集体土地产权市场，引导集体土地流转。二是积极发展各类农村专业合作组织，提高农村经济的专业化和市场化程度，增强农民的抗风险能力。三是大力精简县乡机构和人员，在精简、撤并乡镇政府的同时，因地制宜取消乡镇财政，从根本上减轻农民负担。八、稳定宏观经济政策基本取向，进行适时适度灵活调节，保证经济持续稳定增长在经济增长新周期，仍然存在不少困扰经济健康发展的突出矛盾和问题。这些矛盾和问题虽然可能是局部的、苗头性的，但是值得高度关注，以防演化为全局性的问题。为此，需要把握好宏观调控的时机、方向、力度和重点，不断完善宏观调控的机制和手段，努力提高宏观调控的科学性、预见性和有效性。在调节时机的把握上，关键在于做到及时预调，既应当避免放任自流，也要防止操之过急，反应过度。由于我国经济市场化和对外开放程度不断加深，经济运行的复杂程度和面临的不确定因素空前增加，因此需要密切关注国内外经济环境和形势的变化，及时发现倾向性、苗头性问题，早做预案。在看不准的时候则需要谨慎观察，不宜简单根据计划经济时期的经验做出判断，避免不适当地过早出招。否则，一旦损害当前经济升温的好势头，恢复起来就要花费很大代价。在调节力度和节奏上，应当尽可能做到小步有序，灵活运用微调措施，少用猛药。不同宏观调节措施的调节方向和力度有较大差别，有的力度很猛，有的比较温和。目前我国经济处于经济周期的上升阶段，应当保持中性的宏观政策取向，既要避免采取强力刺激扩张的措施，也要避免采取过猛的紧缩措施，使宏观调节措施基本顺应经济上升期的客观需要。根据经济波动的规律，有针对性地采取一些温和的微调措施，有利于同预调措施形成有效组合，起到灵活调节经济波动方向、减少经济波动幅度的效果。在调节重点上，应当更加关注增加有效供给、促进结构优化等中长期目标。2003 年国民经济将保持较高增长，宏观经济环境相对宽松，刺激需求和保持经济快速增长等短期目标的压力有所缓解，而改善供给结构、提高经济增长质量的中长期目标压力相对突出。在宏观经济政策保持连续性和稳定性的前提下，有必要适当弱化政府刺激经济总量扩张的力度，强化结构性的政策引导，把政策着力点从短期目标向中长期目标适当倾斜。以财政政策为例，应该按照完善公共财政体制的要求，把财政政策重点从扩大投资转向促进经济社会协调发展、维护社会稳定。一是稳步减少国债发行规模，着重优化国债资金投向，提高资金使用效益。二是增加公共卫生、农村基础教育。贫困地区。环境保护等方面的投入，同时加快相关领域的改革步伐，防止财政投入的效果降低。三是支持西部开发和东北等老工业基地振兴，增强对区域经济发展的调节力度。四是统筹考虑社会保障制度建设和国有资产管理体制的改革，注意充实社保基金，弥补历史欠账。实行适时适度的宏观调节，应当特别注意对具体问题进行具体分析，做到对症下药。以如何看待投资高速增长为例，这一轮投资回升主要是由消费结构升级、高成长产业群出现、重工业化特征凸现、城市化进程加快，以及民间投资日趋活跃等因素拉动的，市场导向作用增强，具有较强的可持续性。应当倍加珍惜来之不易的好势头，坚持行之有效的宏观经济政策，避免采取一刀切、急刹车式的紧缩性调控，对低水平重复建设，应当分清原因，更多地通过完善市场机制，来解决苗头性问题。这样有利于防止经济出现大起大落，也有利于进一步巩固和增强经济的自主增长能力，使整个经济形成自我维持的良性循环。宏观调控应当在改革的基础上得到加强。通过深化改革进一步摆脱计划经济遗留的思维方式和12行为方式，不断完善与市场经济规律相