论我国公益诉讼制度

论我国公益诉讼制度篇一：试论我国公益诉讼制度的建立试论我国公益诉讼制度的建立 内容提要：公益诉讼制度一直是多数国家诉讼制度的重要组成部分，然而在我国，对于侵害国家和社会公共利益的民事、行政违法行为，却没有相应的公益诉讼制度予以救济。建立公益诉讼制度是我国经济社会形势发展和法治社会建立的客观要求，是人民主权行使的直接途径，有利于社会主义法治目标的实现。本文就公益诉讼的历史演进及定义，建立公益诉讼制度的必要性，公益诉讼制度的建立面临着现行立法和诉权理论双重困境及合作式宪政视野下公益诉讼制度的建立途径等方面对这一制度的建立进行初步论述。 关键词：公益诉讼 诉权 合作式宪政 一、公益诉讼的历史演进及定义 公益诉讼法律制度最早可溯及到古罗马时代。 古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为“公诉”和“私诉”两种。 “公诉”是对有关国家利益案件的审查，“私诉”是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。罗马法则以涉及国家和政府的诉讼为“公诉” ，涉及个人利益关系的诉讼为“私诉” ，凡个人受到不法的侵害致使个人的权利遭受损失的，纵然是刑事诉讼，也只能是“私诉” 。故“以私人资格发生的诉讼，以保护私人权益为目的，叫“私益诉讼” ；以保护公益为目的的，就叫做“公益诉讼” 。在市民法中，古罗马规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权，由于考虑到公职人员的数量有限及其积极性问题，在具有造法效力的大法官敕令中规定， 具有公民权的罗马市民可以以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予了公民以诉讼权利。同时规定，公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚金，收归国库，但起诉者可以得到一定的奖金，市民提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有；几个人对同一事实起诉的，由法官选择其中一人担任原告。这项制度在设计上的合理性在于，诉讼费由败诉一方承担，也就是，即使是罗马市民提起公益诉讼，在起诉之前，他们必须完成一定的调查工作并对诉讼成功的概率进行风险评估，否则可能得不到罚金收入还要承担相当数额的诉讼费，这也确保了诉权不被滥用及诉讼资源的合理配臵。公益诉讼制度的设臵甚至可以说是古罗马帝国民主制度的一个有机组成部分，它以司法权的名义保护公众利益，最为关键的是，它将司法救济的请求权也就是诉讼程序的启动权赋予了普通市民。因为在许多情况下，国家机构或公职人员可能因为失职、恐惧、顾虑、被收买、利益的一致性等种种原因对于违法行为保持沉默而未能启动诉讼，而违法者试图通过恐吓或收买所有的民众来阻止诉讼程序的启动却是不可能的，再加上法庭审判的对抗式的剧场效果及公众效应，也在一定程度上将部分公共政策的决策过程及公共权力的行使纳入了司法审查的范围，有效地防止了权力的滥用。在现代法制进程中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家，法国、德国、日本等国也建立了比较完整的公益诉讼制度。近年来，公益诉讼在许多发展中国家已经成为社会变革的工具。如在印度公益诉讼作为一种可以把涉及公共利益的申诉或请求提交司法机 关进行解决的制度已经得到承认。市民以及市民组织对政府、国际金融机构，某些案件中对跨国公司，提出挑战，要求他们遵守现行法律和政策，以为公共利益寻求适当的救济。一般认为，公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，它是指特定的国家机关和相关的团体和个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。其特征为： 其一，公益诉讼具有特殊的诉讼目的，促进和维护社会公共利益是其有别于普通民事诉讼的本质所在。其二，一般情况下，可诉对象的双重性。公益诉讼中被诉的对象既包括失职违法的行政机关，也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。对行政机关提起的诉讼，不仅仅可以针对其实施的某个具体行为，也可以针对行政机关发布的一般性命令、规定。其三，允许与案件不具有直接利害关系的主体提起诉讼，检察机关有权作为公共利益的代表提起和参与诉讼。 二、我国建立公益诉讼制度的必要性 在我国的诉讼制度中，对于私人权益的损害，有民事、行政诉讼制度来救济，对于刑事犯罪，由刑事诉讼制度来追究行为人的责任，但是对于侵害国家和社会公共利益的民事违法行为，却没有相应的制度予以规范和救济，这不能不说是我国现有法律制度的缺憾。 1、建立公益诉讼制度是我国经济社会形势发展和法治社会建立的客观要求。近几年来，随着我国经济体制改革的不断深化，大量的侵害国家利益和社会公共利益的民事、行政违法行为不断涌现出来。侵害国家经济利益的事件急剧增加；扰乱社会经济秩序的事件层出不穷；行政机关违法行使职权权侵犯公共利益案件有增无减；公害事件愈演愈烈。国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断、限制竞争行为及不正当竞争等案件日益增多。在一个法治社会，有损害必有救济，为已经发生或正在发生的利益侵害提供救济，正是国家建立司法制度的天然本能。但对于这些违法行为，我国现有的法律制度却无能为力。我国的民事、行政诉讼法都只允许有直接利害关系的人提起诉讼，如果没有直接利害关系人，或直接利害关系人因不知、不愿、不敢，或者因该利害关系人与侵权人混同等原因而未提起诉讼，往往会形成无人起诉的局面。而审判权的启动具有绝对消极性，奉行不告不理的原则，无人起诉，法院就无法启动诉讼程序来追究违法行为人的法律责任。检察机关虽有法律监督权，却只能行使审判监督，无人起诉，检察机关只能望洋兴叹。其结果是这些违法行为不能得到及时有效的司法干预，不仅纵容了违法行为，使国家利益和社会公共利益遭受更大损失，更重要的是这种状况会严重阻碍我国依法治国的进程。而建立公益诉讼制度，授权特定的国家机关、组织或个人，代表国家，以个人的名义提起公益诉讼，不仅弥补了法律制度的不足，而且能有效地推动我国社会主义法治目标的实现。2、公益诉讼制度是人民主权行使的直接途径 我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。 ”第四十一条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。 ”显然，公民作为行政公益诉讼的起诉主体符合人民主权的原则。国家权力属于人民，保障公民民主权利，人民当家作主，依法治国等是我国宪法的主要原则，建立公益诉讼制度不仅体现了这些宪法原则和精神，而且切实保障人民参加国家事务的管理，成为国家的主人。同时这一制度又极大地丰富了我国社会主义民主的形式，为人民主权的行使提供了新途径。 “虽然我国有人大、信访、党纪政纪等多种对政府机构和人们进行监督的途径，但真正说来，只有诉讼等法律程序才能将政府机构和人员臵于与民众平等的地位，对其行为和权力构成强制性约束，确立起人民公仆的观念。 ”3、公益诉讼制度的建立有利于法治政府的实现 公共选择理论认为：政府官员是公共利益代表的这种理想化认识与现实相距甚远，行使经济选择权的人并非“经济阉人” 。我们没有理由将政府看作是超凡至圣的神造物。政府同样也有缺陷，会犯错误，也常常会不顾公共利益而追求其官僚集团自身的私利。在社会主义国家，部门利益、地方利益的客观存在可能导致行政权的滥用和不作为及监督的软弱无力。我们往往只能通过行政手段来对国家利益和公共利益加以干预和保护，但是，行政权力的滥用或者行政不作为导致这 篇二：论我国公益诉讼制度的构建摘要本文从建立我国公益诉讼制度的必要性出发，分析了公益诉讼的诉讼范围和原告主体资格，并借鉴西方国家的相关司法经验，探讨如何构建我国的公益诉讼模式。关键词公益诉讼 传统诉讼理论认为，民事诉讼法的目的是保护私权，是运用公权对私权争议予以裁断的诉讼制度，行政诉讼法的目的是保护公民合法权益，监督行政权力，防止公权对私权的侵害，也就是说，行政诉讼法是私权对抗公权的武器。但实际上，我国的行政诉讼法并没有实现保护私权免受公权侵害的立法目的。一方面，行政权不断膨胀、扩张，甚至已开始超出行政领域，向立法、司法方向发展，另一方面，传统上监督公权的行使，是根据分权制衡理论来加以实现的。而这种传统的公权制衡机制是无法有效地控制行政权的扩张。这必然导致行政权的腐化和不当行政行为的增多，而私权在受到不当行政行为侵害时，公民又常常无法通过司法途径得到有效的救济。所以，有必要在传统的救济渠道外，开拓新的救济渠道。公益诉讼的出现，使我们看到了一种新的公权制约模式。公益诉讼突破了民事诉讼与行政诉讼的分界和传统的当事人适格理论，放宽了原告的主体资格限制，使更多的人得到司法救济，使行政行为更加公开化，透明化，弥补了传统司法救济模式的空白。但是，我国的公益诉讼仍处在起步阶段，司法界面对这一新类型的诉讼模式时，显得意见不一、犹豫不决，学理界也未完成对其理论的系统化。所以，学理界、司法界都有必要对公益诉讼制度进行研究，共同构建其理论框架，建立以保护公共利益为出发点的公益诉讼制度，以“私权制衡公权”，将公共权力的行使直接纳入司法审查。 公益诉讼的范围。 公益诉讼是指为维护公共利益，对侵犯公共利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。危害公共利益的行政行为包括：“（一）政府机关的不当行政行为；（二）政府机关以行政权为根据的民事行为；（三）政府机关行政权行使的不当事实行为。 ”（四）政府机关消极的不作为行为。其中， （一）政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为，前者如“行人违章撞了白撞” ，后者如批准铁路春运涨价 30。 （二）政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、公共工程发包等等。 （三）政府机关行政权行使的不当事实行为，包括所谓的形象工程、公款旅游等等。（四）政府机关的不作为，包括不履行法定职责、对违法行为不予制止等等。以上行政行为具有以下特征： 一、合理性存在缺陷。这些行为并不一定违反法律的强制性规定，但在正当性、合理性方面存在缺陷。二、危害公共利益。公共利益指全社会或某一领域的共同利益，可视为许多个体利益的集合，具有分散性、广泛性、不确定性和开放性。以上行政行为并不直接针对某一个体，其行为的实施最终危害的是公共利益。三、不可诉。根据我国的行政诉讼法，行政行为的相对人只能对违法的具体行政行为提起诉讼。而以上行政行为却未达到违法性和具体行政行为这两个法定标准，属不可诉的行政行为。行政相对人在被上述行为侵害时，实际上被剥夺了诉权。除了以上行政行为，还有一些非行政机关却具有一定的行政垄断权的机构或企业作出的不当行为，对公共利益同样具有危害性，例如中国移动公司强制收取来电显示费，自来水公司规定对未达到最低用水额度的个人、单位征收基本费用。由于学理界对此行为尚无通说，在这里，我们姑且称之为类似行政行为。这些机构或企业并不是行政机关，却在我国现行的特殊体制下具有某种类似行政权的垄断经营权，在与公民个人发生经济往来时明显处于绝对优势地位，其实施的不当行为对公共利益具有危害性。 公益诉讼的原告主体资格。 公共利益是众多个体利益的集合，其被侵权者往往是不确定的、分散的，这就造成公益诉讼原告的不确定性。而行政诉讼法要求原告应是明确的，只能是违法行政行为的被侵权者。但实际上，公益诉讼中，不当行政行为侵犯的是公共利益，而不是某个人或某个单位的利益。在这里，利益具有广泛性和不可分性。将公共利益进行分割，要求原告必须是实际的被侵权者，就无法真正保护公共利益。例如沈阳市政府规定“行人违章撞了白撞。 ”这一规定，并不针对某一个人，而是针对全体沈阳市民，这种对弱势群体的不加倾斜的行政规章，实际上将交通安全凌驾于公民的人身安全之上，侵犯的是全体沈阳市民的人身权，使得车辆的注意义务被降低，行人行走的危险性上升。若要求原告必须是该规定的实际受害者，且该规定是针对特定人的。那么，首先，由于抽象行政行为的不可诉性，原告就丧失了诉权；其次，在发生实际侵权行为时才予以救济，公共利益已被侵害；再次，只对实际受害者予以救济，而不更改这一不当的抽象行政行为，公共利益仍未得到保护。可见，若对公益诉讼的原告主体资格作严格的限定，行政机关的违法行为就无法得到及时的纠正，维护公共利益也就只能成为一纸空谈。所以，要使公益诉讼机制发挥其应有的效力，就必须突破传统的限定原告资格的技术规则。 那么哪些人可以成为公益诉讼的原告呢？理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼渠道的畅通，保证诉讼主体的多元性和广泛性。公益诉讼的原告，应包括： 一、公民个人。在美国，各州普遍承认，公民个人以纳税人身份，向政府或公共团体提起的纳税人诉讼。纳税人缴纳的税金是公共资金的来源，所以纳税人有权知道公共资金的去向、用途，并在政府违法或不当使用公共资金时，请求法院予以禁止。因为， “公共资金的违法支出，意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被多课税的意义上，纳税人有诉之利益。 ”纳税人向政府缴税，是基于公民与政府的社会契约，即公民授权政府管理公共事务，政府则保证公共权力用于维护公共利益。若政府违背了这种社会契约，就构成了违约，作为缔结契约另一方的公民，当然有权提起违约诉讼，要求政府停止违约行为。在日本，有所谓的民众诉讼，即指为纠正国家或公共团体的违法行为，以选举人资格提起的诉讼，属于行政案件的一种。其理论依据与美国的纳税人诉讼是相同的。例如日本高知县的律师以纳税人的身份，要求县政府公布有关招待费的具体开支情况，遭到政府的拒绝后，而向法院提起诉讼，要求法院依据地方政府情报开示法，命令高知县政府公开有关开支情况。原告认为，公务员的工资中已包含了本人的生活费用，原则上公务员吃饭应该自己付钱，如果是必要的公款宴请必须公布被宴请的客人的姓名，这样才能让纳税人判断公费请客是否合理。结果，法院判决原告胜诉。在我国，环境保护法规定，公民个人对污染环境的行为，可以提起诉讼。这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公益的行为提起诉讼。 三、检察机关。公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的响应和支持，即使公民个人或公益团体愿意提起诉讼，也可能因为诉讼能力的欠缺等原因最终未提起诉讼。于是，就会产生某些公共利益无人问津的尴尬局面。权益保护不应产生真空，没有捍卫公共利益的力量，正义就成为空谈。在这种情况下，代表国家具有公诉权的检察机关应是合适的起诉人。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在 实践中也是可行的。根据分权制衡理论，以公权制衡公权，是防止权力不当行使的基本模式。当行政权力超越其法定范围，侵犯了公共利益时，作为另一公共权力的代表者-检察机关就应对行政权力予以制约。在我国，检察机关还是法律监督机关，对于违法行政行为对公共利益的侵害，理应行使其监督权，提起诉讼。所以， “检察机关提起诉讼并非基于一般意义上的诉权，更不是代替行政相对人行使诉权，而是基于其自身所具有的法律监督权。 ”在英国，检察总长可以主动请求对行政行为进行司法审查，也可以在私人没有起诉资格时授权该私人以其名义起诉。在美国，司部门可作为原告，对危害公共利益的行为提起诉讼，如著名的美国司法部诉微软公司反垄断案。令人感到欣喜的是，我国的一些地方检察机关已经开始主动地参与到公益诉讼中来了。例如山西省法院审结了两起由检察院提起的民事诉讼，一例是河津市中医院未经市国有资产管理局的同意评估而擅自转让办公用房及设施，为保护国有财产，检察院积极主动代表国家提起诉讼；另一例是国有企业乡宁县煤运公司在代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有的财产而提起诉讼。检察机关利用其独立的宪法地位和法定监督权，对行政权力予以限制，对危害公共利益的行为提起诉讼是有积极意义的。公益诉讼的诉讼模式。 在受损害人为多数，每个人受损数额较小但总和巨大的情况下，国外有集团诉讼制度，而我国则设计了代表人诉讼制度。二者存在以下区别：第一，代表人诉讼要求权利受损者主动登记权利，集团诉讼则允许权利受损者以默示方式登记权利。 “代表人诉讼由接受受理诉讼的法院面向潜在权利人（在极少数情况下是被告集团）发布公告，要求主张权利者进行登记。集团诉讼由提起诉讼的原告向所有可以确定的潜在集团成员发出具体的通知，受到通知的成员可以选择明示将自己排除在集团之外（opt-out） ，否则，将会受到判决既判力的影响，通知的费用由原告方承担。 ”第二，代表人诉讼中， “代表人的一般诉讼行为无需被代表人同意，处分性诉讼行为需经被代表人同意。 ”集团诉讼中， “代表人的行为一般无需经过其他原告的同意，但是代表人与被告之间达成的和解协议应该通知所有可以通知的集团成员，并需取得法院的同意。 ”第三，代表人诉讼中， “未进行权利登记者在诉讼时效内提起诉讼，在查明情况后可以直接适用原来的判决。如果原判决为不利判决，则不必然适用原判决，原告可以就自己的主张重新举证。 ”集团诉讼中， “除明确表示不参加集团诉讼的权利人，判决适用于所有起诉界定的原告并被法院接受的适格集团成员，但是，成员可以以原告代表的诉讼行为不符合正当程序的要求为由提起新的诉讼。不参加集团诉讼的成员可以另行起诉，理论上讲新的诉讼不受原判决的影响。 ”第四，集团诉讼中，律师在胜诉酬金的利益驱动下积极参与，增强了原告方的诉讼能力。在美国，允许律师在胜诉后按被告赔偿总额一定的百分比收取胜诉酬金。律师为当事人提供优质的法律服务，投入大量的时间和精力，并预付各种调查取证等程序性费用，为普通公民提起公益诉讼提供了极大的便利。 相对于我国的代表人诉讼制度，集团诉讼突破了原告主体资格的严格限制，简化了繁琐的授权程序，让尽可能多的权利受损人参与到诉讼程序中来，并通过律师集团的高度参与，大大增强原告的诉讼能力，增加了普通公民与强大的行政机关或垄断组织对抗的砝码。虽然，有学者认为， “集团诉讼不能使集团成员确定化，原来不特定的利益受损者，在诉讼进行中，仍处于不确定状态。集团诉讼允许以默示方式消极地认可代表人的代表地位，存在无法解释的理论问题。 ”但是，集团诉讼的理论依据是衡平原则，其目的在于平衡公益诉讼双方的诉讼能力，使得处于弱势方的普通公民可以与强大的行政机关或垄断组织相对抗。因此， 笔者认为用集团诉讼制度取代代表人诉讼制度，能够突破传统诉讼理论的局限性，更接近保护公共利益这一诉讼目标。二、建立检察院代表国家提起公益诉讼的制度，即由检察院代表国家对涉及国家、集体或公共重大利益而又无人起诉的案件提起诉讼。随着社会的进步和发展，人们不再仅仅关注个人利益，而是将更多的视线放到了公共利益上，对于某些公共利益受损害却无人维护的现状逐渐变得无法容忍。为了防止权利保护“真空”的出现，必须有一公权代表机构对行政权进行制约，必要时由该机构提起公益诉讼。在我国，检察院作为这一代表机构，提起公益诉讼是比较合适的。检察院是国家的公诉机关，对违法行为有法定监督权，由其作为公益诉讼的原告，符合法律规定。而且根据宪法的规定，检察院独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，由其作为公益诉讼的提起人，诉讼地位较为超脱，可减少外部力量的干涉，充分发挥公益诉讼的功能。在司法实践中，已经出现了由检察院代表国家对国有资产流失等案件提起公益诉讼的案例。我们现在要做的，就是通过立法的形式将检察院提起公益诉讼加以制度化，建成保护公共利益的另一道长堤。 注释 梁慧星著：开放纳税人诉讼以私权制衡公权 。 同。 陈良刚著：行政公益诉讼刍议 ，原载北京市第二中级人民法院主编审判丛刊XX 年第 5 期。 魏双娟著：证券民事责任的集团诉讼形式-兼谈集团诉讼与代表人诉讼 。 同。 江伟主编：中国民事诉讼法专论第 369 页。 林立 篇三：论我国民事公益诉讼制度的构建论我国民事公益诉讼制度的构建 随着市场经济的深入发展和社会变革的不断加深，我国社会出现了大量的不正当竞争、垄断经营、环境污染、侵害消费者权益、国有资产流失等违法行为。这些行为严重损害了社会的公共利益，但是由于我国民事诉讼法立法发展的滞后，致使许多违法事实出现后，普遍存在着无人起诉或无(来自: 小 龙 文档网:论我国公益诉讼制度)力起诉的情况，从而使上述行为难以进入司法的管辖和监督，导致权利人的合法权益无法通过诉讼途径得到有效地保护。民事公益诉讼作为在民事诉讼法内建立的纠正公共性的违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济措施，在我国的民事诉讼立法中还未得到认可，因而民事公益诉讼制度的欠缺成为我国民事诉讼体制中的一个明显的缺陷。一、民事公益诉讼的涵义 公益诉讼起源于罗马法，古罗马法学家把为保护私人权益以私人资格发生的诉讼称为私益诉讼；而以保护公益为目的的诉讼，则称为公益诉讼。 民事公益诉讼是指在民事、经济活动中，公民、社会组织和国家专门机关依法对违反民事、经济法律，侵害国家、社会的公共权益，破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼，要求人民法院通过审判来维护国家、社会公共利益的诉讼活动。民事公益诉讼制度是指在民事诉讼法内建立的为纠正公共性的违法行为、保护公共利益而采取的一项司法救济制度，其保护的对象是民事公益。所谓民事公益，是指全体公民或不特定社会公众依法享有的公共民事权益的总和，包括对国有财产的所有权、环境权、消费者权益等多项内容。 二、我国民事公益诉讼的现状 我国目前缺失对公共利益的民事司法保护制度。在公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种救济方式都存在缺陷，不能对公众利益提供充分的救济。 1 1、周楠、吴父翰、谢邦宇编著：罗马法 ，群众出版社，1983 年版，第 350 页。 - 1 - （一）立法现状 我国民事诉讼法第一百零八条规定，提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。 ”这表明我国民事诉讼法对原告资格采用“适格说” ，由于我国法律没有直接规定公益诉讼制度，因此，公民进行民事诉讼过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼，否则，公共利益被侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。 因此，当社会公共利益遭到损害，普遍存在着无人起诉、无力起诉等问题，致使社会公众利益常常遭受侵害。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的权益遭到损害，并采用诉讼的方式维护自身权益，但由于是独立诉讼，也只能看成是独立事件，而其他类似被侵犯权益事件由于没有起诉，便不能得到同样处理，这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用。 （二）司法实践现状 由于民事公益诉讼立法上的缺陷，造成了司法实践上对民事公益诉讼案件存在很大的争议，例如：对国有资产的管理问题，国有资产是全民的财产，涉及全民的公共财产利益。而我国国有资产流失严重的状况，反映了我国国有资产的保护存在着致命的弱点。一是国有资产的所有人和管理者的责权利不明确，忽视了广大人民群众作为国有资产的真正主人对国有资产的保护所享有的监督权，以及实现监督权所依赖的司法程序保障。人民群众在发现国有资产流失的情况下，难以通过有效途径保护国有财产。通常在国有资产受侵害时，只能由占有、使用该国有资产的企、事业单位、社会团体主张民事诉讼权。国家只能通过行政机关行使行政管理权，无权行使民事诉讼权，这与其全民财产所有权行使人的身份是不相适应的，对国有财产的保护上也是不完备的。 再比如南京违章搭建紫金山观景台案、乌鲁木齐三公民诉星级酒店“悬挂国旗有误”案等相关案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。在 - 2 - 许多时候，公民提起公益诉讼不仅有利于维护私益，而且有利于监督行政机关的依法行政。基于这种认识，不少人对公益诉讼这一问题有了更多的关注，因为从某种程度上讲，公益的维护对于社会来说更为重要。因此，建立民事公益诉讼制度刻不容缓。 三、建立我国民事公益诉讼制度的意义 建立民事公益诉讼制度对于完善我国的民事诉讼法律制度，维护我国国家利益和公民权益，具有重大的意义。 （一）民事公益诉讼制度有利于广泛保护国家利益、社会公共利益。民事公益诉讼面对的是带有社会性、普遍性的国家利益和社会公共利益的保护问题，如果法律对其不设臵救济渠道，公众对侵犯公益的违法行为又安于沉默袖手旁观，那么公益保护将无从谈起。通过公益诉讼程序，鼓励公众广泛行使公共利益监督权，把违反法律侵犯国家利益、社会公共利益的行为提交司法审判，对此类行为进行纠正、制裁，使公共利益得到充分保护。 （二）民事公益诉讼制度有利于维护正当社会秩序。民事公益诉讼能够充分发挥人民法院的司法审查职能，把危害公益的行为控制在诉讼领域，实现司法权对行政权和垄断经营权的制约，纠正行政权、经营权中的违法行为，提高机关、团体、公民依法办事意识，调适行政权、经营权与公共利益之间的关系，促进行政权、经营权等权力的正当行使。 （三）民事公益诉讼制度是一种有效的激励机制。在当代社会，公益与私益的界线日益模糊，公益日渐与私益息息相关。民事公益诉讼制度在制度设计上往往会有若干激励的措施来鼓励维护公共利益的行为，例如美国的反欺骗政府法规定，任何个人或公司发现有人欺骗美国政府、索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。这种经济上的激励调动了私人对危害公共利益的行为提起诉讼的积极性，引导、鼓励了维护公共利益的行为。 2 2、许泽玮：论我国民事公益诉讼制度的构建 ，载Content/law/1/，XX 年 3 月 15 日浏览。 - 3 - （四）民事公益诉讼制度具有预防的功能。民事公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，任何个人组织，对于可能危害或者已经危害社会公共利益的行为，均可提起诉讼，这将在客观上起到防患于未然的效果，改变传统诉讼事后补救的被动性，把危害社会公共利益的行为扼杀于萌芽之中。 由于国家利益和社会利益涉及到全体国民的共同福祉，涉及到全社会的可持续发展问题，强调对私有财产和个人利益实行平等保护的同时，我们也必须关注对公益的保护。可以说，民事公益诉讼制度是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径，这已成为世界许多国家的共同经验，因此在市场经济高度发达的现代社会，为适应保护国家利益和社会公共利益的需要，民事公益诉讼制度的建立具有极大的现实意义。 四、建立民事公益诉讼制度的可行性 法律制度并不是孤立地存在着，法律制