政府主导多途径扩大农村学前教育发展政策理论研究

政府主导多途径扩大农村学前教育发展政策理论研究一、关于政府主导的研究赵云在研究了卫生事业发展“十一五”规划纲要中关于政府主导的内涵后指出，从政府文件文字的表述结构上看，政府主导是宏观层面的概念，政府责任是次一层级的概念。 1他同时对政府主导和政府责任两个概念进行了区分，指出了政府主导重在“导”，而政府责任重在“任”，即政府主导主要是在方向上坚持公立医院的公益性，所以，政府主导中“导”的含义实际上就是政府在目标定位上确定公立医院的公益性质；政府责任中的“任”的含义是政府在实现公立医院的公益性必须承担的责任。 2从两者的联系上来看，他指出，政府主导是确定政府责任的目标,而政府责任是实现政府主导的路径。赵云在对照十七大报告、2008 年政府工作报告和 2009 年中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见的关于政府主导内涵界定的基础上，对政府主导的内涵演变进行了评析。指出新医改政策在界定政府主导含义的方面实现了两大突破，一是将政府主导概念的界定从理论层面深化为价值层面和制度层面，使政府在医疗卫生公共服务方面从纸上谈兵的角色过渡到了沙场点兵的角色。二是新医改政策对政府主导的内容有了更为完整的界定。从对医改政策内容的分析角度来看，政府主导在其本质上就是处于主导地位的政府对卫生事业的领导。 3吕1 赵云.政界视域中医疗卫生领域政府主导的内涵界定评析J.中国卫生经济,2010, (10) : 8-10.2 赵云.政界视域中医疗卫生领域政府主导的内涵界定评析J.中国卫生经济,2010, (10) : 8-10.3 赵云.政界视域中医疗卫生领域政府主导的内涵界定评析J.中国卫生经济,2010, (10) : 8-10.柯香在其硕士学位论文我国政府主导的慈善组织发展模式研究中指出，政府指导的慈善组织发展模式就是指政府改变以往的直接控制方式,转向以提供各种政策支持、税收优惠、培育外部环境为主要内容，起到作为一个支持者的辅助作用的运作模式。 4吕柯香在其硕士学位论文我国政府主导的慈善组织发展模式研究中指出，政府指导的慈善组织发展模式就是指政府改变以往的直接控制方式，转向以提供各种政策支持、税收优惠、培育外部环境为主要内容,起到作为一个支持者的辅助作用的运作模式。 5傅鸿鹏在社区卫生服务体系建设:政府主导的实质和内在要求一文中指出,在社区卫生服务体系建设中,政府主导的关键是政府充分投入；在投入方式上要以政府举办为主,政府购买为辅；社区卫生服务体系要形成以政府主办机构为骨干框架的格局。 6学前教育和医疗、慈善组织同属于政府公共服务的重要内容，因此，以上研究成果为政府主导农村学前教育发展概念的厘定提供了重要借鉴和参考依据。二、关于农村学前教育的研究当前我国农村学前教育面临很多的问题，普遍存在着机构数量少，办园条件差，无法为幼儿提供一个安全的发展环境；教育方式存在“小学化”、“城市化”倾向；教师生存环境差，队伍不稳定，整体素质偏低；资源分配不合理，学前教育发展不均衡；幼儿园内4 赵云政界视域中医疗卫生领域政府主导的内涵界定评析J.中国卫生经济,2010, (10) : 8-10.5 吕柯香.我国政府主导的慈善组织发展模式研究D.东北大学硕士论文,2008.6 傅鸿鹏.社区卫生服务体系建设: 政府主导的实质和内在要求J. 中国卫生政策研究 ,2009,(08).部管理不规范，办园效益不高；政府责任缺位，管理机制脆弱；政府投入少，经费方面没有保障等等问题。（一）国内关于农村学前教育问题及解决对策的研究通过在中国期刊网上以“农村学前教育”为关键词进行搜索，发现农村学前教育发展的问题在过去未得到大家的关注，随着经济社会的进步和社会主义新农村建设政策实施，农村学前教育的重要性逐渐被大家认可，并逐渐成为研究关注的热点。尤其是 2005 年以后,农村学前教育的研究呈现出了快速发展的趋势。农村学前教育涉及的种种问题进入了学者们的视野之中，一些研究成果引起了相关部门及关心农村学前教育事业的人们的重视，这些成果在一定程度上促进了农村学前教育的健康持续发展。经过笔者的归纳整理，目前关于农村学前教育的研究主要集中在以下几个方面：通过查阅相关资料，发现在目前已有的研究中，研究者关于农村学前教育的研究虽然角度不同但研究的问题都主要集中在：农村幼儿园办园条件、师资质量、小学化倾向严重、政府责任缺位等问题，现笔者将相关文献进行梳理如下:第一,农村学前教育办园条件差、办园经费短缺。罗英智、李卓在当前农村学前教育发展问题及其应对策略中说到大力发展农村学前教育，为广大农村和低收入家庭幼儿提供基本、均等的学前教育机会，既是普及学前教育的重点和难点，也是促进教育公平的基础。目前农村学前教育发展现状不容乐观，她以辽宁省 14 个市及44 个农村县、市( 区)为例，多年来，学前教育经费一直未列入各级财政预算，原来在“三提五统”中勉强争得的一部分学前教育专项经费也因税费改革而失去了来源，绝大多数农村幼儿园靠低廉收费或向主办单位、主管部门申请部分经费而艰难运转。在接受调查的786 所乡镇中心幼儿园中，全额拨款的仅占 9.4%，差额拨款占 12%，自筹自支占 72.9 %，其他占 5.7 %“。为改善现状,应坚持以政府投入为主发展农村学前教育，改革现行管理体制，探索建立“省级统筹、以县为主、县乡共管“的农村学前教育管理体制；合理规划和加大力度建设农村多样化的学前教育机构；建设一支以公办教师为主的农村幼儿教师队伍。 7 张涛、唐荷花在政府主导促进农村学前教育发展基于教育均衡发展的视角中说到我国公共教育经费中只有 1.3%左右用于学前教育，而且这有限的幼儿教育财政投入又偏向城市、偏向教办园和少数机关园。14 个省市的调查结果显示，近 70%的幼儿教育财政拨款用于城市和县镇公办园。乡、村幼儿园却没有明确的经费来源，基本靠收取适量的学费维持。教育公平这台“天平”在经费投入上就已经很明显地偏离了农村。 8张作岭、张莉通过农村学前驾驭发展面临的困境与对策也说到我国教育经费投入总量占 GDP 总量 4%这一目标长期没有落实，学前教育经费的投入一直占全国教育经费总投入的 1.3%，而农村学前教育的经费的投入更是少之又少，7 罗英智、 李卓.当前农村学前教育展问题及其应对策略 J.辽宁省教育研究院，2010（10）8 张 涛、唐荷花.在政府主导促进农村学前教育发展基于教育均衡发展的视角J.当代学前教育，2011由于缺乏资金的支持，很多农村学前教育机构软硬件设施极差，甚至不具备基本的办园条件，很难满足幼儿身心发展的需求。 9关于农村幼儿园办园条件和办园经费的问题的研究主要集中在论述幼儿园的软硬件设施上，而幼儿园的软硬件的缺乏最主要的原因则是国家和政府对幼儿园的经费突入过少。部分研究者将造成农村幼儿园办园条件差的原因归为当地经济发展水平低和办园经费短缺上,也有少数研究者从教育公平的角度提出该问题。虽然现有的研究己从不同的角度论述并分析了农村幼儿园的办园条件差、办园经费紧张一系列的问题，但是目前关于探究政府在农村幼儿园办园经费和办园条件上如何发挥主导作用的文章还比较少。第二，关于农村学前教育师资短缺，整体素质差的问题。师资队伍对于农村幼儿园的发展起着至关重要的作用，但就现有的研究表明，我国农村学前教育的师资队伍面临着巨大的挑战。赖昀、薛肖飞 杨如安在农村地区学前教育教师资源配置问题与优化路径基于陕西省 X 市农村学前教师资源现状的调查分析中说到农村学前教育教师资源配置中存在着教师数量严重短缺，整体素质有待提高，相关主体对学前教育教师的配置问题认识不足等问题，造成了农村学前教师资源配置的困境。虽然整体正在逐步优化和改善，但与达到国家制定的规范差距依然明显。 10向海英在农村学前教育师资队伍发展现状研究以山东省 17 地市农村幼儿教师为例 中说到9 张作岭、张莉.农村学前驾驭发展面临的困境与对策J.教育探索，2011（3）10 赖昀、薛肖飞、杨如安在. 农村地区学前教育教师资源配置问题与优化路径基于陕西省 X 市农村学前教师资源现状的调查分析J.教育研究， 2013（3）随着第一个学前教育三年行动计划的落实，我国农村学前教育已迈上一个新的台阶，无论是规模、办园条件，还是幼儿入园率、师资数量等均有较大改善，但整体而言师资队伍专业素质偏低等问题却没有根本改观，成为制约农村学前教育质量持续提升的“瓶颈”。 11汪冬梅的农村学前教育问题的研究黑龙江省齐齐哈尔市双河乡学前教育现状调查中说到长期以来，农村幼儿园教师虽从事教师工作，但一直没有教师的身份，工资低，待遇差，随时有被挤占和被任意辞退的可能。由于经济回报太低, 社会地位以及保障的不理想, 她们常常会陷入自我否定的境地, 常会因对家庭经济的贡献微弱而自责。农村幼儿教师极差的生存状况，影响了教师队伍的稳定和师资水平的提高，制约着农村幼教的发展。 12徐群在师资配置：当前农村学前教育发展的要务中说到当前农村学前教育师资现状总体不容乐观，集中表现在有编教师数极少、教师年龄结构劣、学历水平低、专业素质不高、教师资格获得率低、经济地位低下、工资待遇极低、生师比高等方面。为提高农村学前教育质量，应通过“定向培养”“委托培养”“农村特岗教师”等方式加大农村幼教师资的供给量；应推进城乡教师轮岗制度建设，合理规划和布局乡镇中心园及村办园(点)，实现区域内教师资源的优化配置；应积极推进农村在职教师的学习与培训，有效提高其专业素养；政府应强化主导和监管职能，加大经费投入，提高农11 向海英.农村学前教育师资队伍发展现状研究以山东省 17 地市农村幼儿教师为例J.山东师范大学学报，2014 （4）12 汪冬梅.农村学前教育问题的研究黑龙江省齐齐哈尔市双河乡学前教育现状调查J.东北师范大学村幼儿园教师待遇，保障其合法权益和地位；应呼吁全社会更新教育观念，科学引领学前教育发展方向,构建创新型农村学前师资队伍。13刘丽君在农村学前教育师资队伍发展的现实困境与化解对策以衢州市为例中说到加强师资队伍建设是突破农村学前教育发展瓶颈的关键，而农村学前教育师资现状总体不容乐观，集中表现在师资短缺生师比高、年龄结构和学科结构不合理、学历水平低、经济地位低下、工资待遇低等方面。为突破现状应通过有效建立多渠道农村教师补充机制，加大师资供给量；多种途径扩大教师编制，优化师资配置；建立健全农村幼儿教师培训体系，促进教师专业发展；依托地方高校师范教育协同培养机制，推进城乡学前教育一体化，从而促进农村学前教育师资队伍的建设，最终实现学前教育均衡发展。 14庞丽娟、张丽敏、肖英娥的促进我国城乡幼儿园教师均衡配置的政策建议中提到目前，我国幼儿园教师的数量、质量城乡失衡形势仍然严峻，且呈继续扩大趋势，严重影响教育公平与社会公平。为有效促进城乡幼儿园教师均衡配置，缩小城乡差距，建议：明确幼儿园教师法律身份；单列编制，修订编制标准并重点倾斜农13 徐群.师资配置：当前农村学前教育发展的要务J.学前教育研究，2015 （6）14 刘丽君.农村学前教育师资队伍发展的现实困境与化解对策以衢州市为例J. 价值工程，2016（6）村；试行教师人事代理制度；提高并落实待遇，健全农村幼儿园教师社会保障制度并实施特殊津贴和住房保障政策；多途径扩大并优先保障农村幼教师资有质量地供给；完善农村幼儿园教师培训保障机制；建立健全农村教研、城乡交流、就近培训等政策制度。 15针对农村学前教育师资短缺，整体素质差的问题，研究者主要从农村学前教育生师比高，教师素质较差，学历水平低，教师不稳定，工资待遇低等方面进行了研究，也分析针对以上情况该如何进行解决，虽然大多数问题都与政府的主导作用有关，但就政府如何进行主导方面的建议和政策还需要做进一步的梳理和研究。第三，关于农村幼儿园小学化倾向的问题研究。经笔者调查发现农村幼儿园普遍存在小学化的倾向。如：徐青在农村幼儿园教育小学化倾向的成因及纠正和预防中通过对黑龙江全省调查发现农村幼儿园普遍存在按照小学生的行为规范标准要求幼儿，教学偏重知识，教材选用“小学化”，课程设置“小学化”，活动时间安排“小学化”等现象，并提出各级政府应采取有力措施，规范农村幼儿园的办学与管理，加强幼儿园内涵建设,全面提升办园水平，畅通家园联系渠道，实行家园共育，按照幼儿身心发展规律，处理好幼小衔接问题等解决措施。 16张蓓在农村幼儿教育“小学化”现象的探究与思考中说到针对当前农村幼儿园存在着“小学化”现象，应从家长、教师、管理者的视角审视,分析“ 小学化“的成因。并着力15 庞丽娟、张丽敏 、肖英娥.促进我国城乡幼儿园教师均衡配置的政策建议J. 教师教育研究，2013（3）16 徐青.农村幼儿园教育小学化倾向的成因及纠正和预防J.林区教学，2010 （1）从引入优质资源、加强有效监管、提升师资质量、重建文化价值等方面破解“小学化”现象，提高幼儿教育成效。 17夏媛媛农村幼儿园小学化倾向现状调查及原因分析以新乡市 A 县部分幼儿园为例、吴小梅如何有效防止和纠正农村幼儿园“小学化”倾向以及张凤农村乡镇中心幼儿园发展现状及问题研究 以云南省曲靖市为例中都明确指出目前我国农村幼儿园普遍存在小学化倾向，并针对小学化的问题从政府职责和幼儿园本身及家园合作等方面提出了解决方法。关于农村幼儿园小学化倾向的问题和政策的分析中，我们可以看到多数研究者指出了农村学前教育普遍存在严重的小学化倾向,究其原因可以归为：教育观念落后、教师整体素质偏低。另外，农村学前教育无论在教学形式还是教学内容和教学方法等方面都受有小学化的倾向。虽然研究者针对我国农村幼儿园小学化也从多个角度提出了解决对策，从明确政府职责，制定相关政策、提高师资队伍水平，加强对教师的培养与培训、增强家长家园合作意识，转变传统育儿观念等方面提出了解决措施，但从政府主导作用提出相关解决方案的研究还不够全面和具体。（2）国外关于农村学前教育的发展问题及解决对策研究；通过已有研究的分析发现,国外农村学前教育普遍存在着儿童入园率不高、教师素质和教育质量总体偏低、儿童的健康问题不被重17 张蓓.农村幼儿教育“小学化”现象的探究与思考J.好家长，2015（23 ）视、文化冲突严重等主要问题：第一，国外农村学前教育问题及原因分析。一是入园率较低。大多数研究者认为儿童入园率低的问题在农村普遍存在。李秀芳和曹能秀在美国农村学前教育存在的问题及对策中说到 2005 年，美国农村 35 岁儿童入园率仅为 49.6%，明显低于城市(57.6%)和城郊(63.