第四章 公共政策的制定

第四章

公共政策制定

本章要点政策规划4政策议程3政策问题2政策制定1政策规划5

第一节公共政策制定概述1.1政策制定的定义公共政策制定是一个动态的过程，具体说是针对某个政策问题提出论证并抉择解决方案的整个过程，并包括目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择这样几个相互关联的环节。动态性

它不仅仅是指抉择方案或制定公共政策的结果，还是一个相互关联的动态过程。

指向性

公共政策是为了解决特定的公共政策问题，所以具有明确的目的性、指向性和针对性。

1.2政策制定的基本特征

系统性

公共政策解决的特定问题是社会中的问题，与社会发展过程的各个方面都有千丝万缕的联系，因而需要把问题放在社会大系统中去分析，并找出解决的方案。前瞻性

从政策目标的制定到问题的解决是需要很长一段时间，且我们要解决的政策问题也是处于变动之中。因此需要公共政策的制定具有一定的前瞻性。

1.3政策制定的步骤政策制定的逻辑程序一般划分为以下几个步骤：

政策问题的认定政策议程的设立政策方案的设计政策效果的预测政策方案的抉择政策方案的合法化

第二节政策问题的确认2.1政策问题的定义政策问题是政策制定的逻辑前提，是指客观存在的已经被社会上多数人所觉察、认同、感受，已经与既定的价值、规范、利益发生冲突，并且由社会中的团体与个人表达出来的属于政府管辖范围并且能被列入政府的政策议程的社会问题。2.2政策问题的构成

政策问题是由问题发展而来的。由一般问题发展为社会问题，再由社会问题发展为公共问题。那些引起公众或政府高度关注并决心加以解决的公共问题，按一定的政策议程纳入到政策制定之中就形成了政策问题。其发展模式为：

问题公共问题

社会问题政策问题

问题：应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现状与期望状态的差距。社会问题：当相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识到这一点进而认为社会规范出现了问题的时候，就是社会问题。公共问题：当问题超出当事人，其影响波及到不直接相关的群体时，问题就转化成了公共问题。政策问题一般具有以下要素：（1）政策问题是客观存在的社会问题；（2）这个社会问题已被社会上的大多数人觉察、认知或关心到，即影响面大，问题严重；（3）它与人们的价值观念、行为规范和利益发生冲突，引起人们的不满，并透过团体的活动，强烈要求政府采取行动加以解决；（4）政府有关部门也认识到这个问题的严重性，认为有必要解决，也在自己的职权范围内，准备采取行动加以解决。本节案例案例4-1中小学生不堪学习压力自杀问题请分析本案例中社会的问题进入政策议程的条件，你认为该市在这方面应吸取什么教训？案例4-2人口政策问题1、马寅初对人口问题的察觉及政策建议为什么没有被政府采纳？2、从78年至今甚至将来很长一段时间内计划生育政策为何能持续执行?计划生育政策的持续执行有哪些积极效果

案例4-3在贫困且超生严重的地区到底应该供给多少公共物品？1、什么是政策问题？

2、应当如何评价国家的在农村义务教育减免学费这项公共政策，阐述政策出台的环境。

3、评估这项政策。

第三节政策议程的建立

3.1公众议程与政府议程公众议程（publicAgenda）

公众议程又称系统议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。政府议程(GovernmentalAgenda)詹姆斯·E·安德森认为“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共政策者的密切关注，哪些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程”

。托马斯·A·伯克兰认为议程就是“一系列问题的集合，是对哪些引起公众和中国农夫官员注意的公共问题的原因、标志、解决办法和其他方面的因素的解决”

。国内学者认为“所谓政策议程就是政策问题纳入政治或政策机构行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策的过程渠道和一些需要给与考虑的事。

3.2政策议程建立的条件

公民个人的作用利益团体的作用政治领袖的作用政府体制的作用大众传媒的作用问题自身的作用

3.3建立政策议程的途径西方学者对建立政策议程途径的概括安德森(《公共决策》)科布和爱尔德(《美国政治中的参与：确定议程的动力学》)琼斯(《公共政策研究导论》)1.政治领导人2.危机／引人注目事件3.抗议活动4.大众传媒注意

内部：

1.自然大灾难

2.人为事件

3.技术变革

4.民权抗议

5.工会罢工

6.生态变化

外部：

1.战争行为

2.武器技术革新

3.国际冲突

4.世界联盟变化

1.政治运动2.对大量人员造成威胁的事件3.大规模的宣传4.个人的努力5.先前政策的应用

政策议程建立的过程

在一般情况下，一个政策问题的提出过程是：某一社会问题引起关注，进入公众议程，然后再进入正式议程，最后形成公共政策问题。但政策议程并非都经过公众议程进而进入正式议程。案例4-4

美国底特律市拖车居住者问题建立政策议程的策略

（1）社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入。（2）政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。（3）政府及社会团体与个人都主动介入。（4）政府与私人、团体都不主动介入。

3.4政策议程建立的障碍

政治原则的偏离价值体系的排斥政府体系的封闭承受能力的超重表达方式失当案例4-5电动车新国标的出台

案例思考：政策议程的引发机制有哪些？结合本案例，谈谈该问题是如何进入政策议程的？案例4-6《关于对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法》政策的制定1、什么是政策问题?什么是政策议程?2、试从公共政策问题的基本内容入手，分析某市流动人口子女入学难的问题是如何进入政府政策议程的。

案例4-7从SARS看我国危机管理体制的建立和完善

思考：结合案例，政策议程是如何建立的？

第四节政策规划政策规划（formation）是政策制定过程中一个最重要的环节，政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析研究并提出解决办法即方案规划阶段。

4.1政策方案规划有如下几个特征：

第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题；第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；第三，方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。

4.2政策规划的原则

信息原则系统原则预测原则客观原则智囊原则优化原则效益原则可行原则兼听原则

案例：古巴导弹危机

背景介绍：政策方案规划

1、无所作为。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理昧。2、施加外交压力。呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫进行秘密或公开的接触。3、秘密接触分化卡斯特罗。利用各种渠道，通过多种手段，许诺优厚条件，设法使卡斯特罗与苏联分裂，从而解决古巴导弹危机。4、武装入侵古巴。导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口，可以使美国实现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望。5、实施外科手术式空袭。轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显示美国的强硬态度。6．进行海上封锁。通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策负担甩给赫鲁晓夫。4.3政策规划程序

国内外不同的专家学者对于公共政策制定程序（过程和环节）有不同的理解和看法。不仅划分阶段的数量不同，而且内容方面也存在着分歧下面介绍几种代表性观点：哈罗德拉斯维尔在《决策过程》中，将政策过程划分为：情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价7个阶段。这是关于政策过程阶段划分的起源。叶海卡·德罗尔在对应付逆境的政策制定的论述当中提出了对政策制定过程及政策制定系统的改进，按照他的理解把政策制定过程划分为政策制定进行的诊断、议程安排和备选方案的创新等几个阶段。詹姆斯·E·安德森则认为，政策的形成和通过包括3个方面:“公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。”

本文选择狭义的概念，即政策制定程序包括这样几个阶段：确定政策目标；政策方案的设计；评估；论证方案；抉择政策方案。（一）政策目标的确定（二）政策方案的设计

设计方案的要求：第一、从实际出发，实事求是。设计方案是为了解决现实问题，所以必须从现实的人力、物力、财力、时间、技术设备等自然、社会条件出发，而且只能运用现实存在的资源。第二、解放思想，大胆创新。在现实的基础上不局限于现实，大胆地想，勇敢尝试。

第三、独立思考，集思广益。设计政策方案不能人云亦云，决策主体应该有自己的主见。第四、设计出尽可能多的政策方案。（三）政策方案的评估（前评估）政策方案的评估涉及两个方面的内容，一是预测性评估；二是可行性评估。1.预测的方法

A.专家会议法。是指以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。专家会议法往往被用于项目规模宏大且环境条件复杂的预测情境。

B.德尔菲(Delphi)法。德尔菲是古希腊的一个地名，阿波罗神殿的所在地。后人用德尔菲比喻神的高超预见力。德尔菲法由美国兰德（RAND）公司命名并首先使用。这种预测方法是对传统专家会议法的改进和发展。德尔菲法采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家们在互不知晓、彼此隔离的情况下交换意见，这些意见经过技术处理后会得出预测的结果。

C.投入——产出分析。

D.时间序列法。

E.回归分析法。

F.趋势外推法。

G.马尔可夫模型2.政策方案的可行性评估

A.政治可行性

B.经济可行性

C.行政可行性

D.法律可行性

E.技术可行性

F.社会可行性（四）政策方案的选择选择，就是在对备选方案进行全面评估的基础上择优的过程。一般来讲，做好评估工作，政策规划者就容易对政策方案进行比较和鉴别，并能够根据政策目标对最佳方案做出判断。4.4美国政策方案的形成过程

以美国国会立法为例来说明政策方案的形成过程。具体过程如下：（1）陈述，大部分议案均可在两院陈述。先在参议院陈述。（2）听证，委员会就议案举行听证会。（3）委员会行动，委员会举行秘密会议，否决、修改或不修改之后同意、或起草一个新法案。（4）日程，若委员会对法案修改就将被排上日程。（5）辩论、修改、投票。法案进行公开辩论，可能被修正。议会投票。（6）众议院陈述，如果议案被参议院通过，则进入众议院，也将交给相应委员会。（7）听证，听证会再次举行。（8）委员会行动，否决、准备一个新议案、修改或不修改后通过议案。（9）规则委员会，如果委员会推荐此议案就被排上日程，规则委员会可以阻碍或顺利使该议安进入辩论。（10）辩论、修改、投票。议员对议安进行辩论并投票。（11）委员会会议，如果议案经两院审议后有较大变动，两院均可要求进行委员会会议以解决分歧。（12）对委员会报告投票，如果委员会会议达成一致意见，他们的报告将反馈回参众议两院，被通过或补否决。（13）议案提交总统，如果委员会报告被通过，议案由两院发言人和参议院主席签署后提交给总统。（14）总统行动，总统在10天内可以签署或否决议案。如果总统不签署而议会仍处于会期，则议案自动成为法律。如果议会在10天内休会则不成为法律。如果总统把议案退加两院，则两院各自达到达2/3多数同意后仍能使议案成为法律。本节案例案例4-8个税改革大事记

请根据以上材料，并结合实际思考以下问题：

1、用政策程序的相关理论分析“个税改革”这一公共政策现象的具体过程。2、个税改革触动了哪些团体的利益，他们是如何表达自己的利益的?

第五节政策合法性

5.1政策合法化及其作用所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。这可以从如下几个方面来把握：第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化过程；第二，政策合法化是有目的的活动；第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动；第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。5.2政策合法化的层次（一）立法机关的政策合法化主要指立法机关通过一定的程序是公共政策合法化。（二）行政机关的政策合法化政府行政机关通过特定程序使相应的属于其职能领域内、权力范围内的政策合法化。行政机关的政策合法化属于较低层次的政策合法化。（三）半官方机构的政策合法化半官方机构在特定的条件下，通过授权或委托也可获得使某些公共政策合法化的权力，这样合法化的政策比前两者效力层次更低

5.3政策合法化的过程和程序

政策合法化的程序

指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。

行政机关的政策合法化过程

政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。我国的行政首长负责制是建立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。

立法机关或权力机关的政策合法化过程

议会、国会、人民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全一致，但基本上包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策等环节。5.4政策法律化政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策法律化的过程就是立法的过程，其程序也就是立法的程序。

政策法律化的主体

政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。在三权分立国家中，传统上国家立法权只能由议会行使，政府没有立法的权力。现代国家的政府有扩增立法权的趋势。我国过去实行的基本上是一种高度中央集权的立法体制。１９８２年宪法颁布后，立法体制也取得突破性发展，行政机关被赋予明确的立法权，地方立法权也不断得到发展。

政策法律化与政策合法化

政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这个角度上看，政策法律化与政策合法化又是不同的，只能说是政策合法化的一种特殊形式。本节案例案例4-9

厦门海沧PX项目风波1、结合本案例，要实现政策合法化必须经过哪几个重要