行政权与司法权关系探讨

鲁东大学学士学位论文行政权与司法权关系探讨韩荣（政法学院，法学专业，2004级2班，041210071）摘要：行政权和司法权是国家权力体系的重要组成部分，两权的良性运行对国家权力体系的健全有着重大的意义。本文在对行政权与司法权进行基本阐述的基础上，对目前我国现实中行政权与司法权运行的冲突进行了解剖，揭示了司法权对行政权的“强维护，弱监督”和干预情况，以及行政权对司法权的僭越现象，进而通过分析行政权与司法权冲突的原因，提出了缓解两权冲突的司法体制改革和行政体制改革的两条基本路径。关键词：行政权；司法权；冲突；原因；体制改革Investigation of the relation between Administrative Power and Judicial PowerHan Rong(Institute of political science and law, Legal science,2004 grades two class,041210071)Abstract: Both Administrative Power and Judicial Power are important part of country power system. The healthy operation of the two powers will bring about great significance to the improvement of the whole country power system. On the basic state of these two powers, this article dissect the implemented conflict between administrative power and judicial power in the actual society, expose that judicial power “safeguard strongly, supervise weakly” and intervene to administrative power , and the phenomenon which administrative power implement instead of judicial power. Moreover, the article analyze the legislation reason of the implemented conflict between administrative power and judicial power, and the limitation of political system in practice, then put forward two basic paths: first, implement the judicial system reform which relief the conflicts between administrative power and judicial power and judicial power; second, carry out the reform of administrative system.Key words: administrative power; judicial power; conflict; reason; system reform引 言 用司法权来监督行政权是一个国家建设法治国家的基本经验，然而随着我国法治建设进程的加快，行政权与司法权关系的不协调越来越成为理论界和司法实务部门关注的焦点，成为制约和阻碍我国国家权力体系有效运转的一个瓶颈，严重影响了我国法制现代化的进程。几年前，党的十六大就从建设社会主义政治文明的高度提出“改革司法机关的工作机制和人、财、物、管理体制，逐步实现司法审判和检察同行政事务相分离。”今年，第十一次全国人民大会又从民生的高度提出要进行行政体制改革，这有利于解决行政权和司法权的运行冲突。司法体制改革和行政体制改革是实现司法权与行政权有效运行的必然选择。本文拟对我国司法权与行政权的有关问题作初步探讨。一、对行政权和司法权的基本认识 （一）对行政权的基本认识1.行政权的传统含义在历史上，古希腊、罗马时期的亚里士多德、波利比阿等是最早阐述的权力制约思想的思想家，亚里士多德从人性恶的角度分析了权力制约的必要性。他认为，人的天性是恶的，而相互制约则是防止人们恶性膨胀的根本途径，由此，他提出了选任、限任、监督和法治等一系列的权力制约方法。波利比阿则认为罗马国家是由于执政官、元老院和平民议会三者的权力相互配合与制衡而取得独特的体制，从而维护了罗马的强大和稳定。近现代资产阶级思想家、政治家则在继承亚里士多德、波利比阿等人的学说基础上发展了权力制约理论，“行政权”这一语词就来源于该理论。其中最典型的是洛克、孟德斯鸠的分权学说。洛克是近代分权学说的倡导者，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和联盟权。孟德斯鸠是近代分权学说的完成者，他在论法的精神一书中，使行政权成为国家机关法定的权限范围同义语，从此，分权被资产阶级理论家看作是神圣不可侵犯的原则。据孟德斯鸠的解释，行政权是“国家机关执行法律、管理行政事务的能力”，在他看来，每一个国家都有三种权力：立法权、行政权和司法权，而且三权分别由三个不同的机关行使。在孟德斯鸠看来，行政权是执行立法机关的意志，维护公共安全，派遣和接受外交使节，决定宣战，防止外来侵略的权力。行政权与立法权、司法权有着严格的界限，行政权行使的范围也仅限于出于安全和秩序的目的的公共事务范围，使人们能够安全生活自由竞争。建立在三权分立基础上的行政权实际上成为“受控权”，其作用范围狭小，只对国际税收、警察等方面发挥作用。2.行政权的现代意义孟德斯鸠三权分立与制衡中的精华定义之一就是“行政权是国家机关执行法律、管理行政事务的能力”，但这一定义是在自由资本主义时期国家被当作“守夜人”的思想时提出，在那个时代“管得最少的政府是最好的政府”，行政权主要是在一种狭小范围内发生作用的公共权力。而自资本主义从自由竞争阶段进入垄断阶段，政府职能由过去的维持社会秩序和保障居民安全的职能扩展为还要实现社会福利和公共服务，负有促进经济增长和社会进步的任务。在这个时代“管得最少的政府就是最好的政府”已受挑战，行政权的作用范围得到一定扩大，行政权从公共权力性质向公共事务性质发展。以美国为例，20世纪以来该国设立了大量的独立管制机构，如州际贸易委员会、联邦电力委员会等，这些机构不仅行使行政权，同时还行使了部分司法权和立法权，并在其它方面发挥了一定作用。为了维护传统的三权分立的神圣性，学者们把这种权利成为“第四种权力”。行政权的传统意义有了现代的扩张。现代意义上的行政权的行使超越了传统的范围，因此对行政权的内涵就难以从实质意义上进行定义。在我国，实践中行政权是除各级人民代表大会及其常务委员会、各级人民法院、各级人民检察院、各级军事指挥机关行使的职权外的国家统治权 。传统行政理论认为，行政权专属于行政机关，但随着行政权的扩张，行政主体已不再局限于行政机关，还包括行政机构和具有行政主体资格的其他社会组织。在我国，行政主体主要有国务院、国务院各部委、国务院直属部门、地方各级人民政府及职能部门、被授权的组织、派出机关和派出机构。在英文中，行政权用“Administrative Power”表示，意为是一种行政主体行使的一种国家权力。所以，现代意义上的行政权是行政机关职务范围内的法定权力和非行政机关行使的法定的管理国家行政事务的权力。 （二）对司法权的基本认识“司法权”这一语词最早起源于古希腊时期的亚里士多德的政治学一书。他认为，一切政体构成都有三个要素：议事机能，行政机能和审判机能。17世纪的英国思想家洛克提出分权学说，把国家权力分为立法权、行政权和联盟权。19世纪的孟德斯鸠在其论法的精神一书中将其称为“裁判力”（La Puissance de Judger）,他第一次提出“司法权”在国家权力体系中有着重要的地位。他认为“如果司法权不同行政权相分离，自由就不存在了。就会出现专断的权力，主张三权分离、三权制衡。”1780年的美国宪法将其称为“司法权”（Judicial Power）, 而法国和德国的宪法也称其为“司法权”（Le Pouvoir Judiciare Pechtsprechende Gewalt）。我国宪法和法律也使用了司法权一词，司法权在国家权力体系中有极为重要的地位，而且被认为是国家主权的组成部分和主要象征。当代世界各国由于政治体制、国家结构和传统的差异，对司法权的界定和职权范围的划分各不相同。目前，世界上大多数国家在宪法中明确将“司法权”赋予法院，而在我国虽未采用三权分立的体制，但司法权也是相对独立于立法权和行政权的一种权力，由人民法院和检察院共同行使，只是二者的分工不同。法院的职能是维护社会公正，检察机关的职能则是通过司法手段来监督和保障法律的正确统一行使。司法权作为国家主权的主要象征和主要组成部分，是一种国家权力，是国家职能的表现，其实施以国家强制力为后盾，其作出的司法裁判当事人必须遵守。司法权体现了浓厚的国家强制力，如果没有这种强制力，则法律就是“无焰的火，不亮的光”，法律秩序就不可能形成。司法权有自己的严格界限，是一种与立法权和行政权相区别的重要的国家权力，是适用法律处理案件的专属权。司法权从广义上讲包括审判权和检察权，从严格意义上讲（狭义）仅指法院审判权或裁判权。审判权或裁判权是司法权的核心权能。本质上，司法机关的职责和司法活动的使命就是准确适用立法机关制定的法律规范，对各类纠纷作出居中裁判，此种裁判对纠纷双方都具有拘束力。所以司法的固有权限就是裁判权。 （三）行政权与司法权特点比较 行政权和司法权都是国家权力体系的重要组成部分，都有着国家权力的相同的特点，都属于公权力，都有人民性、相对性、支配性和国家强制性，并在法治国家建设中都发挥了重要作用。但行政权与司法权在特点上也有着许多不同点。行政权与司法权的特点有如下界定：1.行政权的主动性和司法权的被动性现代行政权从根本上来讲是行政主体行使法定管理国家事务的权力。在通常情况下，行政主体在行使职权时是能动的；在社会及公众的关系上，它是积极的、主动的；它是靠对社会的干预、管理和控制来维护国家和社会的利益。与此不同的是司法权的本质特征和司法活动的一项基本特征是被动性。这种被动性主要体现在司法权的启动上，即“不告不理”原则，司法机关只有在接到起诉人、公诉人的诉讼请求时，才可受理案件。司法权的被动性还体现在案件的管辖范围上，司法机关只有在自己主管和管辖范围内才能对案件依法作出裁判，对管辖范围外的案件无法作出裁判。而行政权相对于立法权和司法权只是一种执行权力机关意志的权力和管理国家事务的权力，行政主体依法律、法规即权力机关的意志获得的权力，对该权力是否行使和运用，行政主体自己有一个尺度和标准，具有主动性。2.行政权的主体多元化和司法权的专属性现代意义上的行政权已在传统行政权基础上有了扩张，传统行政理论认为，行政权专属于行政机关，但随着“行政主体”概念逐步取代“行政机关”概念，行政权的专属性有所松动，行政主体已不再限于行政机关，而且还包括具有行政主体资格的其他社会组织。与此不同，司法权具有专属性，即司法权只能由国家司法机关（主要是审判机关）独立行使，并受宪法的确认和保护。据1983年在加拿大魁北克蒙特利尔举行的司法独立第一次世界会议全体大会通过的司法独立世界宣言，司法专属性的标准是：（1）司法机关应对所有司法性质的问题有直接管辖权或复审管辖权；（2）司法机关应有绝对权威就某一提交裁决的问题按照法律作出是否属于其权力范围的决定；（3）不应设立采用非正常程序的特别法庭来取代普通法律或法庭的管辖权，不得设立临时法庭。司法权的专属性并未像行政权那样出现松动。3.行政权的倾斜性和司法权的中立性在对案件的处理方式上，行政权与司法权又有很大的不同。在用行政的方式处理案件的过程中，实施行政权的主体对案件作出裁决的依据是自己以法律法规授予的权力调查事实。因此，尽管法律要求全面、公正地进行，行政主体在对案件进行裁决时因其所处的地位、行政事项的急迫性和对效率的追求等因素，必然会在事实的判定上，倾斜于方便对案件的处理。而用司法的方式处理案件的过程中，则要求确保司法权的中立性。这首先体现在司法的独立性上，司法机关不受其他权力机关、组织、个人的干预而独立行使职权。其次，司法中立性还要求司法机关在对案件进行裁决时要在双方当事人之间居中裁判，平等地对待双方当事人，以中立性追求司法的公正和平等。而行政主体在处理案件时则更加强调效率的价值，不同于司法活动强调公正的价值，这样在效率优先下的行政权可能侵害行政相对人的正当合法权益。4.行政权的统领性和司法权的平等性 在行政权与司法权的运行方式上，行政权主要是以管理者的身份出现，从而具有强制性。行政权是典型的命令权，以垂直命令和绝对服从为关系模式。在行政权对行政管理相对人的有效支配期限内，行政管理相对人有服从的义务和个人有协助的义务，如果行政管理相对人不履行行政决定，也没有采取其他行动（包括提起行政诉讼等救济方式），他面临的将是国家的强制力。但在司法权的行使中，法律明确规定当事人双方地位平等，双方当事人的不因地位、身份等因素而不同，裁判者也应居中裁判，不得偏倚一方，并且对事实的获取不施加任何影响。同时，司法机关的活动要严格按照程序，保障双方当事人在程序上拥有平等的机会，受到同样的维护，平等的参与案件过程。所以司法权强调的是双向的区分与分离关系，而行政权则强调单向的自上而下的统领关系。5. 行政权的效力先定性和司法权的效力终局性行政权的效力具有先定性。行政权一经行使和适用就承认和推定其对行政事务的处理决定先行有效。行政决策的正确与否 需要通过实践才能得到检验。在决策之初，行为则推定为有效，即使有不同的意见，也要先服从，然后依法以争讼手段请求救济。而且即使在诉讼过程中也不停止行政决定的执行。而司法权却具有终局确定性，这是以司法方式解决纠纷不同于其他方式的最显著的特征。司法权的终局确定性既表现为“一事不再理”和“禁止双重起诉”原则的规定，也表现为一切社会纠纷均可以通过司法途径获得解决，包括对行政权的审查。 二、行政权与司法权的运行现状 （一）行政权与司法权的运行机制根据“三权分立”思想，在国家权力体系中立法权、司法权、行政权各自分立，其中以不同职能划分而划定各种职能的界限，立法归立法权，司法归司法权，行政归行政权，以达到权力分立而相互制约的目的。我国实行的是议行合一制，权力体系不由三权分立来构架，但是通过权力分立来达到权力之间的制衡也是一种现实需要。行政权的一个鲜明的特点是权力作用范围的广泛性，是一个“从摇篮到坟墓”都产生影响的权力，而且在现代社会，行政权的扩张又是一种现实，并且行政权又具有操纵性和支配性，所以要想保障公民的权利和促进行政权价值的实现，不管行政权在多大程度上以何种方式深入人们的细微生活，它仍然需要被制约、被控制、被监督。孟德斯鸠说，要防止权力滥用，就必须用权力制约权力。于是建立相对独立于行政机关的司法机关行使司法权制约行政权是各国宪政体制的基本选择。由此，司法权对控制行政权的膨胀起到了很好的作用。但是，司法权在对行政权进行监督和制约的同时，亦应当尊重行政权，以维护行政权的权威，保障法制的统一，维护行政秩序。此外，司法权作为一种监督权就应当独立行使，不能使行政权扩大到司法领域。只有如此，国家权力体系中的行政权和司法权才能有效运行。 （二）我国行政权与司法权的运行现状1.司法权对行政权的“强维护，弱监督”司法权对行政权监督能力的首要基点是有关人民法院对行政案件的受案范围的制度。在我国，并非所有的行政行为都受司法机关的监督。司法机关只能就行政机关的某些特定的行政行为进行监督，而抽象行政行为、行政指导、行政合同以及内部行政行为尤其是委任行为、追偿行为等都不在司法监督之列，这使司法权对行政权监督范围有限，这也可视为另一种意义上的对行政权的维护。此外，在现实中由于法院的人事组织体制等受制于行政权，法院在处理案件时就难免迫于压力会对行政权起到一种“保护”作用，这也是司法权未真正独立的表现。行政主体藐视司法权的情况也大量存在，如不履行法院的判决，拒不出庭作证、不答辩等，这使司法权的监督难以真正实现。这种情况法院在某种程度上也无可奈何，法院对行政权的监督乏力。 2.司法权超越行政权在行政审判中，法院往往以行政判决书的形式来代替行政主体行使行政权，使司法权超越了行政权。这种司法权对行政权的超越往往是以判决书的形式来表现，这主要存在于当事人起诉行政机关拒绝或不予答复行政申请的行政案件中。在此类案件中，如果法院对行政主体的具体行政行为认为合法则对该行为应予以维持，但如果法院对行政主体的具体行政行为认为不合法，则应在判决书中作出撤销行政行为的决定。但如果法院对不合法的行政行为直接予以否定，并明确要求行政机关如何重新作出行政行为，则是司法权干预了行政权。在以下案例中，顾客王某在商场购买了一把日立牌剃须刀，使用一个月便发现其质量有缺陷，随即向工商举报。工商局检查人员立即查封了商场剩余的10箱剃须刀，并将王某提供的剃须刀送国家工业产品检测中心检测，结果查明系假冒产品。工商局根据商标法的有关规定，对商场做出2000元的处罚。商场不服，便向人民法院提起行政诉讼。人民法院一审认为，被告仅凭原告提供的一把剃须刀就认定原告的10箱剃须刀均为假冒商品，显然证据不足，判决撤销工商局的行政处罚决定。本案从行政审判的角度来说，法院认定被告的行政处罚行为不合法而作出了撤销行政处罚的判决，但如果法院认定被告的行政处罚行为不合法时，直接在判决书中将该行政处罚予以否定，并明确要求工商局重新做出行政处罚时，则是司法权超越了行政权，造成了司法权对行政权的干预，削弱了行政权的权威和公信力。 （三）行政权僭越司法权在我国，由于立法原因，行政机关具有一定的终局裁决权，这使司法权丧失了对行政权的制衡。行政机关运用的行政自由裁量权裁决民事纠纷，这实际上就是扩大了行政权的范围，是行政机关在行使司法权，使私权利得不到司法救济。在这方面表现最为突出的是公安机关行政权的行使。许多本来应由公安机关向法院申请并由法院决定的措施，却由公安机关代替司法机关作出了决定。如中华人民共和国集会游行示威法，该法规定了对公安机关不许可集会、游行、示威的决定不服而申请行政复议的同级人民政府的行政复议决定是最终裁决，还有中华人民共和国居民出入境管理办法，该法第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从上述的法律规定可以看出，我国立法上就有行政权与司法权的冲突，现实中有行政权僭越司法权的表现。 三、行政权与司法权运行现状之成因（一）行政权与司法权的立法定位我国现行宪法规定的基本政治原则是“所有国家机关必须接受执政党中国共产党的领导”，司法机关与司法工作当然也不例外。中国共产党在我国社会主义建设事业中处于领导地位，但对其如何处理党权与立法权、行政权、司法权的关系上却无明确的规定，宪法也未表明司法机关不受执政党或地方党委的干涉。宪法第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律”，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。我国实行的是人大监督下的一府两院制，宪法和法律并未肯定司法机关在国家基本权力结构中独立，只是“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。第一百三十五条规定：“人民检察院和公安机关处理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”可见我国宪法并未对行政权与司法权之间的关系进行明确的规定。另外，司法权对行政权的“强维护，弱监督”可在我国行政诉讼法中找到依据。其第一条规定“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”可见，司法权与行政权之间的关系是维护和监督的关系，而且要先维护再监督。再者还有最高人民法院关于执行若干问题的解释中第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在三十日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定。”这种关于合法性审查原则的规定排除了合理性审查，使得司法机关对行政机关大量存在的行政自由裁量权的滥用行为无法进行审查和监督。（二）司法权行政化使司法权受制于行政权我国现行宪法第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”还有第一百二十六条规定：“人民法院依照法律法规独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这使我国司法机关摆脱了从属于行政机关的地位，而且在行使审判权时也不受行政机关的干扰，但是法院的组织系统和我国的行政区划完全相对应，都是自上而下的设置，这就“完全可以说，在1982年中国宪法制定者眼中，法院不过是另一个行政机关分工从事审判业务的行政机关。”法院间的关系行政化。宪法第一百二十七条规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”这就使上级法院有权力因级别差异来监督下级法院审判工作。中华人民共和国人民法院组织法第十七条规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院的审判工作受上级人民法院的监督。”这就使得下级法院就得向上级法院主动地汇报、请示工作，而这种角色就更符合于行政机关中的命令与服从的关系。如此情况下，行政权就“隐藏”在司法系统中，行政机关怎会不僭越司法权？法院的人事权行政化。按宪法第三条规定司法机关由人民代表大会及其常务委员会选举任命。我国法官的招聘、升迁、奖惩、离任、退职等与人事管理有关的方面都有行政化的痕迹。“法院干部”也对此有所反映，但干部不是行政审判工作与非行政审判工作在性质上的区别，是一种受国家人事部门认可的与工人、农民相区别的行政身份。更何况法院院长、审判庭庭长副庭长、审判人员分别对应不同的行政级别，行政权则直接深入了司法机关的系统中。司法权就在很大程度上依附于行政权。同时，除了法院人事管理行政化，法院的人、财、物亦严重依赖于同级政府。我国行政机关对法院的“生活”予以控制，法院的办公和生活设施费用等都由同级人民政府支配。在行政法规不完善的大背景下各级政府部门有相当大的自由裁量权，因此人民法院除了不敢得罪同级人民政府外，因考虑每年拨款还不能得罪财政局，买地不能得罪城建局，生活用电不能得罪供电局这样，法院要想正常运转，就不得不依赖于行政权。 四、摆脱行政权与司法权运行现状的路径探索（一）路径探索之司法体制改革司法权应当由人民法院独立行使，应独立于行政权，要解两权的关系，就必须进行司法体制改革。1.司法权的非行政化这一方面要求法院独享司法权，行政机关不能替代司法机关作出裁决。行政权的终局裁决权要在尊重司法权的基础上才能有存在的合理性。同时，司法机关在享有独立性时也要尊重行政机关的裁决，不能替代行政机关认定事实和作出裁判。司法机关就某项具体的行政行为作出判决时，只应对该具体行政行为的合法性进行审查并作出判断，不应要求行政机关如何去实施具体行政行为。另一方面，要改变依附型司法机关。通过法定方式割断各级人民法院在人、财、物等方面对地方行政机关的依赖，使司法机关自行决定并取得充分的司法资源。行政预算也由国家负担，办案经费也要由中央同一划拨。同时，还要将法院的人事任免由地方领导改为垂直领导，摆脱现行地域性、层级性行政隶属关系，确保法院独立行使审判权，“不能出现各级法院为了生计手捧帽子，向他们的主要诉讼当事人（政府）乞讨”。只有这样才能使法院在组织上确保拥有真正的独立，实现司法权的非行政化。2.避免司法权地方化，实现司法权的中央化要实现司法权的中央化就要坚持司法权的统一性。司法权是一种国家权力，不是地方自治权，司法权来源于国家主权，应由国家统一授予司法机关来行使，地方行政机关不能以其它任何理由不当影响、干预乃至控制，这样就会使法院不能独立、公正地行使权力。要除去司法权上的地方保护主义，就要打破地方经济封锁和市场割据，不能把地方利益放在司法权之上。同时，地方人大以“个案监督”的名义涉入司法活动的行为也应禁止，让不具有审查资格的人大代表在严格的司法程序的制约下不能为地方势力干预司法提供途径。亦应加强对各级党委的监督，防止其以服从党的领导为名，以各种手段直接干预司法机关的工作，偏袒和维护地方利益，加强司法权中央化。（二）路径探索之行政体制改革应在我国现行宪法中重新恢复1954年 宪法的规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”这是司法权法制化的必然体现。虽然我国宪法规定司法机关独立行使司法权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但在当今党的领导、人大监督体制下司法权的独立性具有相对意义。这样在外部压力的干涉和制约下，司法机关无法真正服从法律，因此要想消除影响司法独立的外部因素就的需要一种超越司法改革本身的政治体制改革的视野。这正如张志铭所言：“对在中国的司法体制改革，我们应当在更宏大的意义上，从法治社会的司法要求出发，考虑司法权在整个国家权力结构中的合理定位问题。进言之就是要深入探讨中国的人代会制度与现代司法制度的兼容问题，厘定执政党和司法的关系，厘定司法与人大、政府的关系，厘定参与司法过程的不同的主体之间的关系，厘定司法权内部的合理构造问题，而这恰恰需要一种更宽阔的视野。”建立有限政府。中国社会科学院法学所的信春鹰研究员在21世纪：中国需要什么样的司法权力？一书中言：“在我国的权力体制中，司法权是最弱的。根据人民代表大会制度，立法权是国家的最高权力，是一切权力的母体。”司法权和行政权都由人民代表大会产生，对其负责并报告工作。尽管理论上司法权和行政权是平行的，但是作为国家行政机关首脑的总理和作为审批机关首脑的人民法院院长、作为检察机关首脑的检察长完全不是一个等级。行政权力本身具有积极、能动、扩张的特点，其无处不在，无时不有，中国的行政权力更是如此。被公众俗称为五大班子权力体制（党委、政府、人大、政协、纪检）中完全没有司法机关的地位。在人们的观念中，司法机关和隶属于行政机关的行政部门没有什么区别，公、检、法排列就说明了这样的现实。政法委是执政党主管政法事务的机构，在很多地方，政法委书记是由公安局长兼任的，由公安局长以政法委书记的身份统管政法工作，法院的独立和能动空间十分有限。”这就点明行政权力的过分扩张限制了法院独立能动的发挥作用，而行政权力的大小却又与政府的有限与无限管理密切相关。无限政府是行政权力是首要权力，在任何活动中都有优先权，而且行政权力深入到体制和生活的各个方面，更何况是作为下级机关的司法机关。实际上，无限的政府定将演变成危险的政府，因为这种国家体制将导致国家权力组成部分的极端偏差，从而将直接损坏法律的天平，最终将掀翻民主政治的平衡木。而有限政府则与此相反，有限政府的干预不是全面的干预，他的行政干预会与其他权力机关的运行产生一种平衡，接受来自其他国家权力机关的制约，同样受司法机关的制约。在现代行政权扩张的情况下，有限政府就应当明晓权力扩张的限度和合理性，不能超出一定的限度，也不能超越司法权。有限政府的建立有助于缓解进而消除行政权与司法权的冲突。结论司法是法律生命的灵魂，是从书本上的法到实际生活中的法之桥梁，是从原则转化为实际规范的中介，司法功效的发挥离不开司法权的合理运行。行政权则由于具有主动性、支配性和管理性对司法权的合理运用制造了障碍。我国确立“依法治国，建设社会主义”的治国方略，使对行政权的监督更加必要。行政权和司法权的有效运转，既是法律得到真正落实的要求，也是国家权力体系有效运转的要求。我们知道，西方法治国家在对权力监督和制约方面有着深厚的理论基础，并制定了许多具体制度。在我国，要建立相应的权力监督和制约机制，有必要在理论和实践中进行研究。注释周叶中.宪法M.北京：高等教育出版社.北京大学出版社，2005.3：106.朱新力，金伟峰，唐明良.行政法学M.北京：